广东建设用地流转新政面临诸多难点

　　本报记者 孙东辉

　　10月1日起，广东省农村集体建设用地使用权可正式上市流转。依据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》(以下简称《办法》)，广东省农民手中的农村集体建设用地将与国有建设用地一样，按“同地、同价、同权”的原则，通过招标、拍卖、挂牌等方式进行土地交易。接受中国经济时报记者采访的专家表示，这一改革缘起广东不是偶然，是现 实需求与政府引导合力作用的结果；与此同时，广东实施集体建设用地流转改革新政还面临着诸多难点。

　　土地流转改革为何缘起广东

　　安徽凤阳小岗村的18户农民也许没有想到，自己在1978年签下“生死状”搞起“大包干”，推动了中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。而揭开农村集体建设用地流转入市大幕的壮举如今演变成为广东省政府以“政府令”形式发布的《办法》，使规划许可转用的农地直接入市拥有了合法地位。

　　“办法的出台在某种意义上可以算是一次土地革命，对我国制定类似管理法规有很强的探索和借鉴意义”。社科院农村发展研究所王小映副研究员一直从事土地经济学研究，他在接受中国经济时报记者采访时对《办法》如此评价。

　　随着城乡经济的融合发展，在我国城市郊区和一些城镇密集发展地区，农村存量集体建设用地以转让、出租、入股等形式向各类企业和城镇居民流转的现象不同程度地存在，在一些地方增量的集体建设用地也以各种形式直接进入了市场。但是，这种流转在国家法律上一直受到限制。王小映认为，改革农村集体建设用地使用制度和农地征收制度，实现农村集体建设用地市场和城镇国有土地市场的接轨，成为当前和今后一段时期土地制度变革的当务之急。

　　王小映介绍，随着经济发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地使用权转让、出租、抵押等形式自发流转的行为在珠江三角洲地区较为普遍，农村集体建设用地隐性市场客观存在。

　　他强调，过去以土地股份合作制的形式将农民的承包地集中起来，在统一规划后将规划的集体建设用地统一对外出租的现象在这一地区更为突出，已经形成相当规模的由各类企业和城镇居民实际占有、使用的存量集体建设用地。这部分存量集体建设用地需要取得与城镇国有土地一样的合法权益，需要合法地进行市场化处置和自由交易。

　　“这是一个很大的进步”。发改委经济研究所副所长杨宜勇在接受中国经济时报记者采访指出，广东农村集体建设用地流转之所以能得到较快的发展，除了经济发展的客观要求和较为迫切的现实需求外，政府的积极引导也是一个重要的原因。

　　面对现实需求，集体建设用地流转新政变得顺其自然。早在2003年，广东省政府就发出《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》，其中明确指出，农村集体建设用地使用权可上市流转。允许在土地规划中确定为建设用地的集体土地进入市场，其方式可以是出让、转让、出租和抵押等。

　　实施土地流转新政面临诸多难点

　　“现实的需求遭遇法律空白会带来很多问题”。王小映指出，由于缺乏相关法律及办法，隐性的集体建设用地自发性流转带来许多问题：如随意私下转用、占用农用地进行出让、转让、出租用于非农建设；对集体建设用地流转收益缺乏调节和管理，导致资产性收益分配不公；土地流转缺少登记管理，积累了许多土地纠纷；集体建设用地使用权的抵押和自由处置受到限制，影响了企业的投资经营等。

　　“《办法》的出台可以有效抑制和解决上述问题，但广东集体建设用地流转仍然面临诸多难点”。王小映认为，广东省这份地方性规章实施起来缺乏国家法律背景支持是实施此《办法》的最大难点，但从探索和试点的角度讲，这不会是一个问题。另外，如何保障集体土地出让公开、公正、规范、有序地进行；如何与国有土地出让相衔接；如何在国家法律上承认并界定集体出让土地使用权等问题，都需要深入研究和继续探索。

　　《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”2004年由国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。但具体操作规程的缺乏给《办法》的实施带来法律上的盲点。

　　“集体建设用地流转要有理有节地进行，不能盲目，要切实保护农民利益”。杨宜勇指出，农民作为土地的直接管理者和经营者，除了享受土地经营收益外，还应享受土地流转产生的增值收益，但这在现实中往往难以做到。

　　“集体建设用地流转要有理有节地进行，不能盲目，要切实保护农民利益”。杨宜勇指出，农民作为土地的直接管理者和经营者，除了享受土地经营收益外，还应享受土地流转产生的增值收益，但这在现实中往往难以做到。

　　《办法》规定，集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行(农村信用社)专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。集体建设用地使用权出让、转让和出租的，应当向土地行政主管部门申报价格，并依法缴纳有关税费。集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地

增值税征收标准，向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益。

　　“办法的实施要以加强城乡统一的土地用途管制为前提，因为集体土地出让和流转使大部分土地增值收益留归村组集体，事实上形成了村组和农民转用农地的利益激励，如果规划管理不到位就很容易形成耕地流失；同时，办法的实施要特别注意解决好公平问题，因为土地利用规划不可能在各村、组之间平均地分配农地转用指标，集体土地出让很容易拉大村与村、组与组之间的收入差别，激化用地规划管理上的矛盾冲突。”王小映指出，完善土地利用规划管制制度、完善相关土地税费体系、建立有效的土地登记制度、完善和规范土地有形交易市场、调整和完善相应的国家法律法规，将有助于良好的集体建设用地流转机制的建立。