杭州：第三类国资如何改革

　　本报记者 周扬

　　编者按

　　在规模庞大的国资队伍中，除了经营性、自然资源类国资，还有一部分“行政事业性”国资，包括政府部门占用的国资，以及教育、卫生、文化等事业单位占用的非经营性国资 。

　　目前，对于卫生、教育等事业单位的改革正在形成不同的观点，已经启动的部分改革也正面临艰难选择；而对于行政部门占用的国资，由于牵涉改革的执行者而平添诸多难度，除了个别地方有所尝试外，几乎没有启动。

　　一直以来，江浙两地的国企改革走在全国前列，对于第三类国资，杭州又一次率先开刀，但是，这也仅只是一种尝试。

　　杭州报道

　　中秋节前两天，杭州市财税局召开了一个欢送会——为一批调往市国资委的同事饯行。

　　觥筹交错的欢送会上，有几个人并不开心，因为他们的工作岗位还没明确。郭顺华便是其中之一，这位曾经的国有资产基础管理处处长因为机构调整而显得有些茫然。

　　出于组建杭州市国资委的需要，原财税局下设的三个国资处室撤销，部分工作人员调往国资委任职。但郭顺华们依旧留在财税局，“只是原先的老本行不干了。”郭顺华说。

　　郭的老本行是负责全市非经营性国有资产的管理和监督，以及全市行政事业单位的资产委托监管、转化经营和流动重组的实施。“将来财税局会组建一个新的综合处，负责这块工作。”

　　出资人缺位

　　行政事业性国资是对应于经营性国资和自然资源类国资的第三种国资形态，包括被行政事业单位占用的国有

房地产、车辆、办公设施等资产，因为其数量庞大且分布广泛，一直没有确切的统计数值。

　　一般认为，在全国约有7.7万亿元为经营性资产，有4万亿元为行政事业性国资，后者在两者总量约12万亿元国有资产中，占三分之一左右。

　　据郭顺华介绍，2004年9月，国家财政部在行政政法司和科教文司分别新设行政资产处和事业资产处，正式以出资者身份全面管理全国的行政事业性国有资产。

　　但在地方，行政事业性国资的管理一直存在“多龙治水”的局面，各级省市的主管单位不尽相同：有财政局主管的，有国资委主管的，也有机关事务管理局主管的。“出资人缺位及监管者不明，是行政事业性国资的最大问题。”郭顺华对记者说。

　　原先杭州的行政事业性国资由财税局的国有资产基础管理处负责，这个处撤销之后，行政事业性国资“没了东家”。从市本级来说，机关单位的房地产、办公设施等资产归机关事务管理局负责，科教文卫的事业单位资产则由财税局文教事业处负责，“没有统一的出资人。”

　　据市统计局估算，杭州市的行政事业性国资占国资总量的一半左右，“具体的数额谁也说不清。”郭顺华认为，财税局下一步应当对全市的行政事业性国资进行全面摸底调查，仿效中央建立出资人制度。

　　浙江大学一位不愿透露姓名的专家告诉记者，目前全国的行政事业性资产是“一本糊涂账”，有数额巨大的账外资产没有显示在账本上。行政事业性单位的资产以土地和房产最多，而这部分资产一直都在升值，因为缺乏政府的统计建账，部分单位将本属于行政性资产的土地和房产挪作他用，借非经营性资产转化为经营性资产(俗称“非转经”)的名义，从中牟利。

　　按照浙江省政府的规定，“对不同类型单位占用的国有资产采取委托监管、转化经营等不同的管理模式。委托监管，是将行政事业单位资产按照隶属关系，统一委托其行政或行业主管部门进行归口监督、管理，以保证国有资产在合作单位的安全完整；转化经营，是根据部分行政事业单位的性质与特点，将其国有资产由非经营性转为经营性，并落实相应的国有资产保值增值责任。”

　　郭顺华告诉记者，“委托监管实质上并没有建立起来，财税局与相关单位并没有签订责任书，”而“非转经”的模式，杭州市并没有推行。

　　存量与增量

　　杭州数额庞大的行政事业性资产在不断增值，存量的管理需要加强，而新的增量部分有了另一种监管模式。

　　市直机关房地产普查小组最近奔忙于杭州的各个部委局办，这个小组设在机关事务管理局(下称“机管局”)的房地产基建管理处，由规划、房管、土地部门抽调的十几名“精兵”组成。

　　普查小组负责清查市直机关的各类国有房地产，了解其具体用途，明晰产权，并一一登记建账。

　　据该小组成员、机管局房地产基建管理处副处长严红介绍，此次清查中发现了很多问题：大量单位的办公用房没有房产证，有些财政直接拨款单位的房产被用作租赁、收取租金。

　　“权证的问题最让人头疼。”严红告诉记者，普查小组先帮助被查单位明晰房屋产权，补齐三证。某些被查的局有太多的下属单位，部分是财政差额拨款单位，办公用房很混乱。还有的局“态度很好，就是不肯交出相关资料，工作推进很困难”。

　　“这其中涉及到很多部门利益，属于国有资产的房屋土地被挪作他用，为单位创收，这在今后是不允许的。”严红透露，在完成市直机关的房产普查之后，有可能继续对科教文卫等事业单位的办公用房进行普查，最终将整个行政事业性国资中的房产存量清理完毕。

　　此外，杭州市机管局为进一步加强行政性资产的回收、再分配的管理工作，主动与各单位分管领导或办公财产管理人员联系，及时督促撤并(如原集中办事中心、体改委)和减编的单位交回公财产420余件，价值198万元；投入再使用的办公财产，由行政处重新对实物进行检查、分配、入账。今年1—7月份，共收回各类办办公财产共计398件，价值195万元。这使行政性国有资产真正做到物尽其用，既减少了新购置办公财产的开支，也节约了行政成本。

　　而对于行政事业性国资的增量部分，杭州市采取了新的监督模式，于2005年新成立了公共资源交易管理中心。据杭州市政府副秘书长、该中心主任赵敏介绍，这个公共资源交易管理中心将整个杭州市的土地出让、工程建设、政府采购和产权交易等各类招投标行为都纳入统一的平台运作。打破了部门框架而构建的统一招投标中心，对政府采购的招投标进行实时监管。一方面监督政府新购进的行政性资产，另一方面也确保采购工作与各个部门预算单位的预算相符合。

　　原先的杭州市产权交易所也并入这个中心，作为总中心下面的一级法人，能够独立操作产权交易。赵敏说，不仅经营性国有资产的转让需要在中心挂牌招标，事业单位的资产转让(如医院、文化单位等)也同样纳入这个平台。

　　杭州车改实践

　　政府机关的办公用车在整个行政事业性资产中占据了很重的分量，每年用于维护和新

购车辆的支出数额庞大。杭州市于2005年开始全面推行政府公车改革，既有的公车拍卖同样在公共资源交易管理中心完成。

　　杭州车改办的一份资料分析，中国的公车制度是职务消费和公务需要的混合体，由于公车制度行政运作成本较高，超越各级财政的承受能力，在私车没有进入家庭的阶段，公车私用的现象难以监管，造成相应的行政事业性国资难以监管。

　　据杭州市发改委宏观体改处处长马建华介绍，杭州市在充分调研各车改城市的基础上，提出了先易后难、先基层后机关、先试点后推开、整体推进、分步实施的公车改革思路。

　　杭州市并不搞统一的公务用车改革模式，各个区县根据实际情况，实行货币化、准货币化或非货币化公务用车改革。

　　区、县(市)直管干部补贴基数每月不高于1800元；工作半径大、区域面积广的区县(市)可适当放宽，但不得超过此标准的1.2系数。公务用车补贴采用一部分现金形式，另一部分车券、IC交通卡或票据报销等形式按月发放或按年报销。

　　2005年1月1日，杭州市高新开发区(滨江)公务用车制度改革正式拉开帷幕。除了公检法、城管执法局及区三套班子成员外，全区机关事业单位和街道(乡镇)涉改单位不留一辆公车，公务交通全部按新机制运行。

　　据初步统计，2002年高新开发区(滨江)车改单位公务车辆各项费用支出(含驾驶员工资福利、车辆折旧费)约1300万元，2003年为1700万元，2004年预计达1800万元，开支逐年上升。实行车改后，每年发放的公务交通费总额、年终报销金额、

公共交通基金和事务中心留用车辆及驾驶员费用等，最多不超过1000万元，每年直接节约率约为45%；若加上改革后每年节省的车辆更新费用约500万元，则节约率达56%，大大降低了这部分行政性国资的支出。

　　马建华向记者透露，在西湖、滨江两区的车改完成后，10月份拱墅区、江干区的车改也陆续推进，最终完成全市13个区(县)的公务用车改革。