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王晶 熊学慧
10月1日，一份据称是能掀起全国新一次土地“革命”的法规将在广东率先实施。广东省以“政府令”的形式发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(下称《办法》)规定，农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。
困扰广东及国内多年的土地紧缺难题可望得到破解。据了解，对农村集体建设用地流转，国家目前没有专门的法律法规，而此份《办法》是国内第一份对农村建设用地流转入市具有法律效应的实操性文件，被专家解读为中国土地政策的新一场“革命”。
破解土地供需矛盾
10月1日之后，受尽“缺土少地”之苦的广东省将获得充足的土地“支援”，源源不断的农村集体土地上市交易将打破这种“缺地困局”。
据了解，广东新出台的这一《办法》对集体建设用地使用权的流转范围、用途限制、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作了具体明确的规定。农民不再受“占地”之苦，政府也走出缺地之困。《办法》使农村集体土地直接入市拥有了合法地位，对农地出让、出租、转让、转租和抵押等行为都给予了颇具可操作性的具体规定。城乡统一、以用途管制为中心的土地管理制度首先由广东破题。
“我们在调研中发现，发达地区由于土地供需矛盾日益加剧，在5年内几乎无地可征。例如苏州、无锡等地就面临这种情况，给招商引资带来了极大的困难。”国务院发展研究中心农村部部长谢扬这样对记者说。这一矛盾在珠三角地区同样突出，而农村集体建设用地上市能解决一部分土地紧缺问题。
广东省人民政府发展研究中心副主任、三农专家王利文对记者介绍，在地方招商引资的过程中，这些集体用地由于产权不清晰，也拿不到产权证，土地的“身份不明”使得一些想来投资的外商止步门前，也成了困扰当地政府的一大难题。
有关资料显示，珠江三角洲地区农村集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上，这些用地的流转是补充城市用地的一条重要路径。
“是政府规定，不是人大条例”
《办法》在给广东带来诸多“利好”之后，更多的“利空”因素也显现出来。广东省的这份地方性规章与国家大法相冲突，这给《办法》的实行置下障碍。
记者了解到，《办法》与《土地管理法》有根本上的冲突。《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”法规里也明确规定，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。
而2004年由国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》对原有土地政策虽有松动，但也缺乏可操作性。《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。但这份文件并没有具体的操作办法，而基层的多年试点，也不见“农地入市”的全国性改革措施和法规出台。
“由于原有的法规对农村建设用地流转的不可操作性，土地出租、转让等流转行为仍然是隐性地进行。”广州番禺区政府综合调研科科长傅铭深说，虽然之前在流转管理办法上有条例参考，但都难以操作。《办法》即将生效，广东省内的各地区都寄予了厚望，但业内人士也担忧，《办法》其实与《土地管理法》有冲突的地方，这些冲突今后将如何解决。
广东省法制办法规处赵副处长表示，《办法》与《土地管理法》是有些不大一致，但现在农村土地在放开，实际上各地的农村土地也在流转。现在政府在进行规范，至今还没遇到操作冲突。但对于这份《办法》的法律效用，赵副处长也表示，现在只是政府的规章制度，不是人大的条例。
土地供需矛盾的突破口？
有关专家告诉记者，一份名为《非农建设用地管理条例》的建议稿今年已经纳入全国人大立法程序，具体内容是规范农村非农建设用地流转的问题。但今年内出台的可能性非常小。
中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云表示，现在解决“非农建设用地”问题迫切需要建立政策规范，对非农建设用地建立统一的规划、建设和管理机制。只有在法律法规方面予以完善，非农建设用地才会成为解决土地供需矛盾的一个突破口。
记者了解到，各地都在进行土地规划的修编工作，而土地供求矛盾已经越来越成为发达地区的“心头之痛”，而本轮土地利用规划纲要修编也将面临着保护农地和经济快速发展之间的矛盾。
“所以广东省对非农建设用地流转管理的破题，对于这次修编工作是具有重要意义的。”有专家对记者表示，非农建设用地使用权可上市流转的做法，将有利于盘活农村原有的建设用地。
虽然广东的做法走在了前面，但邹晓云也告诉记者，对于国有土地使用权，国务院有明确规定转让的条件、转让的范围、转让办法，而对非农集体土地使用权的转让至今还没有一部相关的法规。
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