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项俊波
洗钱与产生经济利益的违法犯罪活动相伴相生，对人类社会的危害不言而喻。它不仅破坏市场经济活动的公平公正，妨碍有序竞争，损害金融机构声誉和正常经营，威胁金融体系的安全稳定，而且已经成为腐败滋生的温床，侵蚀着社会的基本制度。更为令人担忧的是，洗钱和恐怖融资密切交织，危及全球安全，过去四年多来世界上一系列恐怖袭击事件的
发生给我们敲响了警钟。洗钱和恐怖融资已经对21世纪人类社会的可持续发展构成严重威胁和严峻挑战。
目前，国际社会在反洗钱和反恐融资方面的合作取得了一定进展。例如：联合国先后通过《禁毒公约》、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、《打击跨国有组织犯罪公约》和《反腐败公约》等一系列法律文件；7月29日，联合国安理会通过了1617号决议，该决议“强烈敦促所有会员国采用金融行动特别工作组（FATF）关于洗钱问题的40项建议和关于恐怖融资问题的9项特别建议中的国际全面标准”。金融行动特别工作组及其区域性组织相继建立；许多国家也陆续颁布实施反洗钱法和反恐怖主义法。但是，我们应该注意到，洗钱和恐怖融资及其支持的贩毒、走私、人口贩卖、贪污腐败等严重刑事犯罪和恐怖主义活动仍然甚嚣尘上，严重威胁社会的安全、稳定和繁荣。正如联合国《威胁、挑战和改革问题高级小组的报告》所言，国际合作不足是国际社会不能对洗钱和恐怖融资问题做出有效回应的基本障碍之一。近年来，中国在预防、打击及惩处洗钱和恐怖融资方面做了大量工作，取得了显著进展。下面，我想就中国的反洗钱和反恐融资工作做概括介绍。
介绍之前，我想说明一下中国人民银行在中国反洗钱工作中的特殊作用。2003年5月，根据反洗钱工作的发展需要，国务院决定由中国人民银行承担国家反洗钱工作，明确中国人民银行是中国反洗钱工作的主管部门。2003年12月，全国人大常委会修订《中国人民银行法》，授权中国人民银行承担“指导和部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱资金监测”的法定职责。
一、中国政府始终高度重视反洗钱工作，以开放、务实的态度主动加强反洗钱国际合作
中国政府对洗钱和恐怖融资问题的立场历来十分鲜明和坚定。在洗钱问题上，中国政府一贯主张坚决打击一切形式的洗钱活动，支持国际社会制定统一的反洗钱标准，并愿意开展双边和多边反洗钱国际合作。早在2001年“9·11”事件发生后，中国国家主席胡锦涛就曾经指出：“恐怖融资是恐怖组织和恐怖分子保障其生存、发展、壮大和从事恐怖活动的资金基础和关键来源。反恐要取得成功，必须遏制和消除恐怖融资行为。”为此，中国先后签署了联合国《禁毒公约》、《打击跨国有组织犯罪公约》和《反腐败公约》等国际反洗钱的重要法律文件。“9·11”事件后，中国政府积极推动联合国第1368、1373号等反恐决议的通过，并分别签署了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等国际反恐融资的重要法律文件。
在建立和融入反洗钱和反恐融资国际合作框架方面，中国政府的态度是积极的。2004年2月，中国正式提出加入金融行动特别工作组（FATF）的申请。2004年2月和10月，中国人民银行两次致函FATF主席，承诺中国将遵守FATF反洗钱和反恐融资建议。2005年1月，FATF的33个成员表决一致同意接纳中国为观察员。目前,中国正在积极谋求尽快成为FATF正式成员。2004年10月，中国作为创始成员国，与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯坦、白俄罗斯共同成立了欧亚反洗钱及反恐融资工作组（EAG），成为反洗钱和反恐融资国际合作的重要组成部分。
在刑事司法领域加强与各国的合作方面，中国政府的工作是务实的。长期以来，中国在警务合作、情报交流、案件协查、追赃缉捕等多个层面与各国开展全方位合作，先后与40多个国家签署了70多个有关警务合作和打击犯罪方面的合作协议、谅解备忘录和纪要；与美国、加拿大、泰国等5个国家互派警务联系官；与26个国家缔结了刑事司法协助条约；与俄罗斯、泰国、蒙古等18个国家缔结了双边引渡条约。1998年至今，中国警方协助国（境）外执法部门调查涉恐资金线索20余件，并多次协助美国、英国、加拿大等国执法部门来我国进行有关调查取证工作。2001年以来，中国还分别应联合国1267委员会和有关国家的请求，发布了50余批涉嫌洗钱及恐怖资金账户名单，要求有关机构采取特殊措施。
二、在依法治国的基本方略下，中国已经建立了较为完善的反洗钱和反恐融资法律制度
在“将洗钱及恐怖融资行为规定为刑事犯罪”方面，中国现行《刑法》分别在第120条之一、191条规定了“资助恐怖活动罪”、“洗钱罪”。中国的“洗钱罪”具有一些特点：第一，在确立独立的“洗钱罪”罪名的基础上，将自然人和法人同时纳入洗钱犯罪主体范围；第二，根据属地管辖权、属人管辖权、保护管辖权和普遍管辖权，对洗钱犯罪实施全面的刑事管辖，其中包括清洗发生在境外的上游犯罪的违法所得；第三，虽然仅规定了四类上游犯罪，但具体包括走私、贩卖、运输、制造毒品罪，非法买卖制毒物品罪，非法种植毒品原植物罪，组织、领导、参加黑社会性质组织罪，走私武器、弹药罪，走私假币罪，走私文物罪，走私贵重金属罪，组织、领导、参加恐怖组织罪等27个具体罪名；第四，洗钱犯罪的刑罚手段包括最高可达10年的有期徒刑、拘役、没收财产和刑事罚金。
在预防、打击洗钱和恐怖融资行政措施方面，国际社会所倡导的客户尽职调查、可疑交易识别、交易记录保存、跨境资金流动控制等基本制度已经充分体现在中国现行法律体系中。例如：1988年10月，国务院颁布《现金管理暂行条例》，对流通领域现金使用实施严格管理；1993年1月，国务院颁布《国家货币出入境管理办法》，规定人民币出入境限额管理制度和申报制度，禁止擅自运输和邮件夹带人民币出入境，目前的限额是每人每次20,000元人民币。2000年4月，国务院颁布《个人存款账户实名制规定》，从根本上否定了匿名账户存在的合法性。2003年1月，中国人民银行颁布《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，规定银行类金融机构必须建立健全反洗钱内控制度；及时报告大额和可疑交易，其中本外币可疑报告标准46项；保存客户资料和交易记录至少5年。目前，中国人民银行正在组织力量对上述三项规章作全面修订。修订后的规章将着重强调反洗钱监管的科学化和信息化，注重在实施洗钱预防和控制的同时，有效控制金融机构的反洗钱工作成本。2003年8月，国家外汇局和海关总署颁布《携带外币现钞出入境管理暂行办法》，规定入境人员携带外币现钞超过等值5,000美元，必须向海关书面申报；出境人员携带外币现钞超过等值5,000美元，必须申领《携带外汇出境许可证》。
随着反洗钱工作的不断深入和国际合作的逐步扩大，制定专门的反洗钱法成为立法机关和政府主管部门的共识。2004年3月22日，负责反洗钱法起草工作的全国人大常委会预算工作委员会召开了有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部和人民银行等17个部门参加的反洗钱法起草工作会议，中国反洗钱法起草工作正式启动。目前，反洗钱法起草工作正在有条不紊地开展，将在适当的时间提交立法机关审议。此外，中国有关部门已经完成《反恐怖法》草案大纲的起草工作，反恐融资是其中的重要内容之一。
三、在努力完善反洗钱工作组织架构的基础上，中国正在积极探索建立有效的反洗`钱协作机制
在中央政府一级，涉及反洗钱工作的主要行政机关包括中国人民银行、公安部、海关总署、税务总局、银监会、证监会、保监会、外汇局等诸多部门和机构。目前，中国人民银行、公安部、外汇局已经成立专门的反洗钱工作机构，海关总署、税务总局、银监会、证监会、保监会等则分别授权特定工作机构履行反洗钱职责。
在完善反洗钱工作组织架构方面，2003年9月，中国人民银行专门成立反洗钱局，具体承办国家反洗钱行政管理工作，监督金融机构建立健全反洗钱内控制度，执行反洗钱相关法律规定。2004年4月，中国人民银行组建中国反洗钱监测分析中心，专门负责本、外币反洗钱情报的接收和分析工作。截止2004年7月，国内各商业银行全部成立了反洗钱工作领导小组和相关办事机构，全国金融机构共有反洗钱岗位91,313个，反洗钱专（兼）职人员92,743人。
在探索建立有效的反洗钱协作机制方面，中国人民银行分别牵头建立了反洗钱工作部际联席会议制度和金融监管部门反洗钱工作协调机制。反洗钱工作部际联席会议制度由最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、公安部、外交部、财政部、司法部、银监会、证监会和保监会等23个部门参加，以统一协调国家反洗钱工作，加强政策协调、执法合作和情报交流，在国务院领导下，指导全国的反洗钱工作，制定国家反洗钱的重要方针、政策，制定国家反洗钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。不久前召开的反洗钱工作部际联席会议第二次工作会议原则通过了《关于接受FATF评估准备工作方案》，接受FATF评估准备工作已经全面启动。金融监管部门反洗钱工作协调机制由中国银监会、证监会、保监会和国家外汇局参加，以规划、统筹、协调金融业的反洗钱工作，统一协调银行、证券、保险、外汇等金融监管部门的反洗钱职责，减少重复监管，避免监管盲区。此外，截至2005年6月，中国已有12个省、自治区、直辖市以及计划单列市政府建立了各有关部门之间的反洗钱工作协调机制。
四、高度重视金融机构在反洗钱工作中的重要作用,反洗钱执法监管和资金监测成果显著
2004年4月至12月，中国人民银行对全国商业银行实施了反洗钱专项检查。从检查情况看，多数商业银行建立了反洗钱内部控制制度，较好地履行了客户身份识别、交易记录保存、大额和可疑交易报告义务。针对部分商业银行存在的反洗钱内控制度不健全、不报告可疑交易或报告不及时等问题，中国人民银行依法处罚了72家商业银行主报告行,罚款金额170余万元人民币。检查工作对全面了解银行业反洗钱规章执行情况发挥了积极作用，使商业银行对反洗钱工作的重视程度明显提高。检查工作同时也为今后在非银行金融领域乃至房地产、贵金属珠宝销售、文物拍卖等洗钱高风险领域的反洗钱监管工作积累了宝贵经验。2005年，中国人民银行以省为单位，继续开展对商业银行反洗钱工作的专项检查。2006年，中国人民银行计划将反洗钱专项检查的范围扩大到证券机构和保险机构。
中国反洗钱监测分析中心成立以来，已与17家商业银行实现了联网数据报送，累计接收本、外币可疑交易报告65.44万笔，金额2,480.23亿元人民币和769.2亿美元，涉及全国各省、自治区和直辖市。通过对可疑交易报告的主动识别、分析、调查，移送公安部门侦破的与洗钱活动相关的案件数量不断增加。据不完全统计，2004年4月以来,人民银行和外汇局共向各级公安机关移送可疑交易线索1,500余件，其中，协助侦破案件51件，涉案金额分别为30.96亿元人民币和4.6亿美元，涉及地下钱庄、境外赌博、投资洗钱、走私、非法买卖外汇等多个领域的洗钱活动。目前，中国人民银行在积极扩大数据覆盖范围、完善数据接收标准、规范数据报送程序、提高数据分析水平的同时，积极研究中心数据库与包括“金字工程”以及征信管理系统、支付结算系统、银行账户管理系统等在内的现有数据资源的联网和协调，以提高可疑交易报告的分析水平和针对性；积极探索建立为公安、海关、税务、工商等执法部门提供数据检索和核实的平台，以提高可疑交易信息的利用效率和水平；积极准备与有关国家和地区执法部门以及金融情报机构签署信息互换备忘录，以应对目前多数违法犯罪行为呈现国际化和跨境化的新形势。
总体来看,中国反洗钱和反恐融资工作的发展较快,成绩显著，已基本符合FATF40+9建议核心条款的要求。但是，目前中国反洗钱和反恐融资工作仍然面临社会转型、国民经济快速发展、科学技术日新月异、国际资本频繁流动、金融业务不断创新的严峻挑战，需要在法制建设、组织架构、执法监管和国际合作等方面继续加强和提高。今后一段时间，中国将重点开展以下工作：
第一，通过制定《反洗钱法》，启动《刑法》修订程序，加快《反恐怖法》立法进程，修改《现金管理暂行条例》、《金融机构反洗钱规定》，制定证券业和保险业反洗钱规定，继续完善反洗钱法律制度。
第二，完善部门工作协调机制，加强反洗钱和反恐怖融资研究、舆论宣传和培训工作力度，提高全社会和各部门的共同参与水平。
第三，加强中国反洗钱监测分析中心建设，及时发现、甄别可疑犯罪信息，从严从重打击洗钱和恐怖融资违法犯罪活动，重点打击地下钱庄等违法犯罪活动。
第四，继续实施反洗钱专项检查，并将检查范围扩大到证券和保险类商业机构，充分发挥金融机构在反洗钱和反恐融资工作中的“第一道防线”作用。
第五，积极谋求成为FATF正式成员，并在多边和双边框架内，坚持平等互利原则，与世界各主要国家和地区在信息交流、情报互换、合作培训、协助调查、追回财产、引渡或遣返犯罪嫌疑人等方面加强合作。
（本文系项俊波副行长在2005年9月22日“反洗钱与反恐融资高级别研讨会”的主题发言。）
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