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地方政府应根据管辖范围内国有经济与区域经济之间资源配置的关系，制定结构调整和规划布局。
近年来,各地积极贯彻有进有退、有所为有所不为的方针,加快了国有企业改革的步伐。但由于缺乏具体、明确的结构调整目标,各地实际上在按照各自的理解和需要来操作,结果导致国有经济结构调整陷入这样一种矛盾之中:一方面，一些地方将国有经济战略性调整片面
理解为国退民进,要求国有经济从竞争性领域里全部退出。另一方面，国有经济战线长、过于分散、结构趋同问题仍十分严重。
这时,规划先行就显得尤为重要。制定国有经济布局和结构调整规划,需要进行分类规划:
一是要明确必须国有独资的产业、企业。主要指关系国家军事安全、经济安全、文化安全的产业和企业。规定这些产业和企业必须保持国有独资，或者有条件的多元化。二是要明确国家必须控制的产业、企业。主要指的是关系国民经济命脉的战略产业。规定这些产业的范围及控股企业的持股底线。国家控股有三种方式:绝对控股、相对控股和黄金股。三是要明确完全放开的产业、企业。主要指一般竞争性领域的产业。这些产业内企业的股权结构不是法定的,不是静态的，而是由资本经营、生产经营的需要和市场竞争来决定。四是要明确国有资本完全退出的产业。这些领域多是不适合国有资本运营的产业，如餐饮服务业。五是要明确国有资本需要进入的产业和进入方式。主要是指重要的高科技产业、公益产业、基础产业、安排就业的产业等。
值得强调的是,制定国有经济布局和结构战略性调整规划应遵循国有经济服从并服务于国民经济发展的原则。同时,这种规划应是分层级的。地方政府应根据管辖范围内国有经济与区域经济之间资源配置的关系，制定结构调整和规划布局。
在规划布局当中，还要明白国有经济、国有企业在本地国民经济中的地位和作用。围绕这一问题，目前有五种具有代表性的观点：
第一种观点，国有经济应该从竞争性领域全面退出，靓女、丑女都要嫁,只保留对一些公益性企业的控股地位。第二种观点，国有经济应该放弃在大部分竞争性产业中的主导地位，但在某些产业中,应该保留一定的国有企业份额,其作用主要不在于盈利性,而在于对市场运行发挥调节作用。第三种观点,国有经济放弃对竞争领域中企业的控股权，但可以转而以投资者的身份对这些领域中的企业进行投资,以实现国有资产的保值和增值。第四种观点,国有经济应从中小国有企业,包括大企业、大集团内部的中小企业（辅业）中退出。大企业、大集团则实行股权多元化,调整股权结构。第五种观点，国有经济不需要主动退出竞争领域，而是作为平等的市场主体,与民营企业、外资企业展开竞争。让市场来决定国有企业、民营企业和外资企业的命运。
一个值得关注的现象是:不同的观点代表者，与其所处地区的经济发展水平和国有企业的经营状况似乎具有直接的关系。那些经济发展水平较落后，国有经济所占比重较大的地方，大多主张国有企业应全面退出;那些经济发展水平相对较高,国有经济所占比重相对较大的地方，则主张在国有企业退出控股和独资地位之后，以投资者的身份参与经济活动，搭民营企业或外资企业的车，实现国有资产的保值增值；那些经济发展水平较高，国有经济所占比重较少城市的代表，则主张国有企业与民营企业和外资企业平等竞争,而不是主动退出。
这种经济落后地区的观点激进，而经济发达地区观点反而保守的状况，是值得深思的。究竟是各地情况不同,本来就应该因地制宜;还是经济落后地区矫枉过正，更迫切地需要调整所有制结构;亦或是发达地区在国有企业发展方面已经找到了行之有效的办法;或者是在民营经济和外资经济占主导地位的经济环境中，国有企业将由于外部条件的改变而获得活力。以上不同的解读方式，将导致完全不同的政策含义。因此，进一步地进行深入分析，是十分有必要的。（作者：周放生，摘自《上海国资》）
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