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本报记者 孙 雷
北京报道
9月19日，国家税务总局通过其网站，向全社会公布了日前下发的《个人所得税管理办法》的全文(以下简称《办法》)。《办法》中明确提出了加强个人所得税征管的“四一三”
思路。其中，“建立个人收入档案制度”和“逐步实现全员全额管理”被财税专家称为是其中“最大的亮点”。
因为这将意味着，在未来，只要是有收入的个人，无论收入的多少和类型有怎样的不同，都要在税务部门建立的个人收入档案中有所体现。“这样，几乎所有的人都将会纳入到这个体系之中。”财政部财政科学研究所税收研究室教授孙钢的评价是，这个《办法》“很厉害”。
《办法》出台的背景耐人寻味。目前《个人所得税法》小幅修改，仍在全国人大征求意见之中。而从目前反馈的意见来看，《个人所得税法》在诸多环节仍面临大量争议。在此敏感时刻，《办法》出台的确意味着个税征管已经在酝酿大踏步前行。采访中，专家们普遍认为，《办法》的出台，是税务部门向全社会发出的加强个税征管的一个非常明确的信号，是对《个人所得税法》修改的一种配合，但具体实现起来工程浩大，牵涉的关节非常之多，“要真正到位，很难”。
全员全额管理
《办法》共十章五十九条，分别对建立“个人收入档案管理制度”、“代扣代缴明细账制度”、“纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报制度”、“与社会各部门配合的协税制度”等四大制度做了规定，同时提出要“加快统一的个人所得税信息管理系统建设”。另外，在强化高收入者的重点管理、税源的源泉管理、全员全额管理等方面，《办法》也做了详细阐述。
这就是所谓的“四一三”思路，它是一个从“软件”到“硬件”对个人所得税征管的全面升级，而“建立个人收入档案制度”和“逐步实现全员全额管理”，则被看作是其中的核心内容和“最大的亮点”。
“这四项制度是有其内在的逻辑性的”，中国税网纳税筹划专家李晓兰说。她分析指出，只有建立代扣代缴明细制度以后，才可能开始逐步建立个人收入档案管理制度；双向申报和社会协税制度则在最大程度上可以保证个人收入档案信息的完整和准确，而“全员全额管理”同样是对“个人收入档案管理制度”的配合。
据了解，四项制度中，“代扣代缴明细帐制度”已经在北京、上海、广州等大城市开展了先期的试点工作，也就是税务机关依据个人所得税法和有关规定，“要求扣缴义务人按规定报送其支付收入的个人所有的基本信息、支付个人收入和扣缴税款明细信息以及其他相关涉税信息，并对每个扣缴义务人建立档案”的一项制度。
“纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报制度”和“与社会各部门配合的协税制度”同样在具体实践中已经初露端倪。
而“个人收入档案管理制度”则是最新的提法，它是指“税务机关按照要求对每个纳税人的个人基本信息、收入和纳税信息以及相关信息建立档案，并对其实施动态管理的一项制度”。
同时，《办法》中指出，“全员全额管理”就是说，凡取得应税收入的个人，无论收入额是否达到个人所得税的纳税标准，均应就其取得的全部收入，通过代扣代缴和个人申报，全部纳入税务机关管理。
“这个《办法》很厉害。”孙钢教授对本报记者说。“个人收入档案管理制度”的建立和“全员全额管理”将意味着，每一个纳税人都将被建立一个专门的档案，实现个人收入“一户式”管理，不管你的收入是否达到纳税标准，都应该要进行纳税申报。“达不到纳税标准你可以不交税，但你不能不申报。”孙钢教授解释说。
从个别地区的试点到向全国的推广，从主要集中于高收入人群到向所有个税纳税人全面铺开，国税总局个税征管的步伐在大大加快。
呼应《个人所得税法》修改
“这显然是对《个税法》修改的一种配合。”采访中专家们对此几乎异口同声。
9月27日，全国人大常委会将在京举行立法听证会，会议讨论的焦点，便是《个税法》的修改问题。
尽管围绕《个税法》修改的争论此伏彼起，但可以预见的是，此轮修改将只能是小幅调整。专家们普遍认为，“小改”，取决于中国特有国情下的渐进性的策略选择。
十六届三中全会确定的个人所得税改革的大方向是，实现从分类征收向分类与综合相结合的征收模式转变。
“虽然这么提，但作为第一步，还不能马上改，实行分类与综合相结合的条件并不具备。”孙钢教授指出，国外现在更多是实行综合的税制征管模式。但哪怕实行综合与分类相结合这样一个过渡性做法，也必然有一个申报的过程，至少要把纳税人的劳动所得综合起来。
“但是现在综合是否有这个条件？如果你在几个单位领钱，税务局能把你在几个单位的收入汇总在一起吗？由你来申报，能不能如实申报？申报的是否真实，税务局怎么来查核你？”
中国税务学会副会长安体富教授也认为，要想对《个人所得税法》做更大的调整和修改，征管水平必须要加强，否则“就可能无法真正执行甚至使法律变成一纸空文”。
近年来，中国的个人所得税收入呈现快速增长势头。2004年，中国个人所得税收入1737.05亿元，同比增收319.87亿元，增长22.6%。从收入规模上看，个人所得税已成为中国第四大税种，个人所得税占中国税收的比重也由1994年的1.6%，迅速攀升至2004年的6.75%。
然而，在发达国家，个人所得税收入占税收总收入的比重一般为30%～50%，发展中国家也达到8%～12%。
理论上讲，个人所得税具有筹集财政收入和对收入分配状况进行调节两大功能，而过低的比重使得个税的收入分配调节功能在中国难以发挥。相反，由于征管水平的限制，又缺少一个很好的纳税人收入管理系统，工薪阶层由于收入单一、实行代扣代缴方便，成了实际上的最主要的纳税人。
至于人们所常争论的话题，比如九级税率的减少、税前扣除内容的更加公平合理、扣除额度的调整等一连串的问题，都指向了当前的税收征管水平。
“这一《办法》的出台，是充分发挥个人所得税调节收入分配的职能作用，加强个人所得税征管的重要举措。”国家税务总局网站的新闻通稿如是说。
李晓兰女士也认为，《办法》的出台是国家税务总局向全社会发出的一个非常明确的加强征管的信号。
“也要考虑中国的具体国情”
“加强个人所得税征管，大方向是对的，但是也要考虑中国的具体国情。”中山大学税收与理财研究中心主任杨卫华教授对记者说。
在他看来，“个人收入档案管理制度”和“全员全额管理”等内容大方向没有错，但这是需要和一定的技术手段、人员素质征管水平相配合的，而当前情况下，要做到这些很难。
他举了一个身边的例子，比如广州目前在实行“代扣代缴明细账制度”，但对于中山大学来说，上万人的学校员工，那么复杂而繁琐的填报方式，学校的财务部门根本没有那么多的人力和精力来把这件事做好。
这是很具体而实际的问题，如果处理不好，数据的有效性就将无从谈起，加强征管也容易流于形式，纸上谈兵。“这就是很难真正推行下去的问题所在。”杨卫华教授说。
刘晓兰女士也认为，现在让大家去主动申报并不现实，税务局受理起来也很困难。即使代扣代缴明细申报也只是个别地区在做。所以，《办法》中规定2005年10月1日起执行，“这目前看来比较难，缺乏可操作性”。
而同时，更重要的问题是，人们如何配合？
《办法》中提出，要社会各部门协税，“税务机关应重点加强与以下部门的协调配合：公安、检察、法院、工商、银行、文化体育、财政、劳动、房管、交通、审计、外汇管理等部门。”并对具体的信息共享内容作了规定。
“可是，这样的文件有那么大的权威性和约束力吗？”有专家质疑说。在目前，各个政府部门之间要想真正做到信息共享是非常困难的，何况目前又仅有这样一份部门制定的文件，对其他部门根本不具有法律上的约束力。
“这只是国税总局一个部门发布的文件，法律依据何在？我作为纳税人，凭什么要把自己的个人信息全都告诉你？”有纳税人提出这样的疑问。
同时，另外一个非常值得关注的问题是，“个人收入信息收集上来后，信息怎么用，谁来用？”作为个人隐私，信息使用的权限问题同样值得关注。
而李晓兰女士也指出，如果不能真正实现全国联网，个人信息及时收集上来也没有任何意义。
“这需要许多相应的法律法规的调整、补充和明确，也需要采取更多的配套措施。”孙钢教授认为，《办法》提出的是一些必要性、意向性的东西，要真正能够操作，还有很长一段路要走。
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