中国金融杂志：进一步推进国有企业改革

　　——访国务院国资委副主任邵宁

　　本刊记者　林铁钢

　　国有企业改革的进展及方向

　　记者：国务院国资委组建两年多来，在新的国有资产监督管理体制下，国有企业改革和国有经济布局结构的战略性调整发生了很大变化。请您介绍一下这一段时间以来国有企业改革取得了哪些进展？

　　邵宁：深化国有资产管理体制改革，对于进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展壮大国有经济，实现国有资产保值增值，具有重要的促进和推动作用。据国务院国资委财务决算统计，2004年，全国13.78万户国有企业实现销售收入12.33万亿元，比上年增长14.8%；实现利润7525.4亿元，比上年增长52%；实际上交税金10107.2亿元，比上年增长24.7%。国务院国资委履行出资人职责的中央企业实现销售收入55997亿元，比上年增长26.6%；实现利润4879.7亿元，比上年增长61.9%；平均净资产收益率达到8.5%，较上年增加3.5个百分点。国有企业效益的增长当然是多种因素共同作用的结果，其中政策的因素起着重要的作用。大家可能还记得国有企业三年改革巩固时期，那时国有企业已困难到极点，全国国有和国有控股工业企业实现利润最低的一年只有525亿元。目前国有企业的状态应该说有了很大的改变了。因此，我们认为，中央对国有企业改革的方针是正确的，是符合中国国有企业实际的，改革的方向必须坚持。

　　总结前一阶段的国有企业改革工作，我们在几件大的工作中取得了实质性的突破：第一是国有中小企业以多种形式放开搞活。国有经济在中小企业层面没有比较优势，必须通过多种形式退出去。目前国有中小企业改制面总体上达到80%～90%，许多地方已经进入尾声。第二是国有企业的关闭破产工作取得进展。这是一项非常艰难的结构调整工作，目的是在经济转轨后消除计划经济体制遗留的结构性矛盾。通过这几年的工作，国有企业退出市场的通道打通了，实实在在地解决了许多问题。我国国有企业实施政策性关闭破产的最后期限为2008年，2008年后不再实施政策性关闭破产。第三是再就业和社会保障体系建设不断完善。这项工作不是以国资委为主体操作的，但这项工作对国有企业改革的意义特别大。它是一项重要的配套改革，为整个国有企业改革和国有经济结构调整建立了一个社会安全网。再就业和社会保障体系建设工作做好了，国有企业改革和国有经济结构调整中的一些社会性风险以及对社会稳定的冲击才有可能得到最大程度的化解，国有企业的冗员问题才有可能得到较好的解决。从1997年到2004年，国有企业的职工人数已经减少了43%，国有企业大规模减员的时代已经过去了。

　　上述三个方面的工作都取得了实质性的突破。还有一件重要工作，即国有大企业改革及现代企业制度建设工作一直在积极推进。当前，50%以上的国有重点企业进行了投资主体多元化的股份制改革，一批大型国有企业通过在境内外资本市场上市，促进了机制转换和管理创新，以及公司法人治理结构的完善。但是，这项工作仍然存在不小的差距，还不能认为取得了实质性突破。

　　除以上一些工作外，还有一些其他方面的改革，比如分离国有企业办社会负担、主辅分离辅业改制等，也在不断到位。

　　记者：您认为影响国有大型企业改革取得突破的症结在哪里？

　　邵宁：总体上看，以上谈到的几个大的方面的突破概括起来实际上是解决了一个“退”的问题，其意义是非常重大的，能“退”了，矛盾就可以不积累，许多矛盾就得到了化解，不少难点问题就得到了解决。但是，我们还没有解决好“进”的问题。中央要求国有经济要有进有退。所谓“进”的问题，就是在国有体制下企业能不能搞好的问题。这个问题我们还没有完全解决。尤其是大型国有企业股份制改革过程中还面临着许多困难。究其原因，最大的问题就是在一段时间中改革不同步、不配套，国有企业改革推进得很快，国有资产管理体制改革相对滞后。出资人不到位，没有一个明确的责任主体去激励和约束经营者。国有大企业的现代企业制度建设在出资人不到位的情况下是不可能有实质性突破的。

　　记者：请您介绍一下国有企业改革下一步的方向和主要目标。

　　邵宁：党的十六大后，国有资产管理体制改革开始启动，不同步、不配套的问题在体制上已经得到解决。下一步推进国有资产管理体制改革和国有企业改革，总体上要实现两个目标：从2004年开始，用三年时间建立起新的国有资产监管体制的基本框架；到2010年基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。围绕这一总体目标，下一步要做好以下四个方面的工作：

　　第一是以出资人为主体，规范推进国有企业改革。前一段由于出资人不到位，很多企业改制的行为不规范，现在需要我们来补上这一课，需要消除一些后遗症。

　　第二是发挥出资人的作用，加快推进国有大企业的改革和发展。出资人不到位，国有大企业是很难搞好的，但并不是出资人一到位，国有大企业的问题就都能解决了。出资人到位只是解决问题的体制条件具备了，真正解决问题还需要一个过程。因为出资人本身需要学习，经营者需要适应，出资者和经营者之间的一套关系即现代企业制度、公司法人治理结构的一套制度体系需要逐步完善。这是下一步我们工作的重点。

　　第三是进一步推进国有企业的结构调整。包括关闭破产、减轻企业办社会负担、主辅分离、进一步解决企业冗员问题等。这些工作我们前一段已经做了，需要继续把它推进到位。现在已经不存在体制方面的障碍，关键是解决改革成本问题和规范稳妥的操作。

　　第四是塑造符合市场经济要求的合格的出资人机构。如果出资人不称职、不合格，如果出资人不作为、乱作为，国有大企业的改革和发展仍然是做不好的。因此，塑造符合市场经济要求的、合格的出资人机构是下一步我们必须努力实现的一个重要目标。

　　发挥国有经济主导作用

　　记者：对国有大企业如何改革，社会上认识并不完全一致。一些人认为，前几年通过几项措施把国有经济退出的问题解决了，继续退下去就行了，退完中小企业接着退大企业，退完了国有企业改革就结束了。您对此观点怎样评价？

　　邵宁：有些同志认为，发达市场经济国家只有在特殊领域才有国有企业，中国也应该这样，把国有经济从一切竞争性领域退出。有些地方政府实际上也是这么想的，认为国有企业是包袱，需要把包袱甩掉。这种提法和做法是值得商榷的。我刚才谈到国有资产管理体制和国有企业改革总体目标之一就是使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。国有企业退出不完全是一个体制问题，还有一个发展问题。我们不是为改制而改制，改制不是目的，发展才是目的，我们希望通过改革使企业能够发展，能够促进国民经济的发展。国有经济的退出在中小企业层面没有问题，大企业层面就有一个退给谁的问题。大型国有企业退出无非是三个方向：一是退给外资，二是退给民营，三是退给经营者和职工。第一，分析一下退给外资。现在外资到中国来收购企业，前提是必须控股，这是跨国公司的全球战略所决定的。外资控股以后，我们的大企业就成为跨国公司全球系统中的一个组成部分，一般地讲，外资要把它改造成为一个制造基地。这就会有一个财富分配的问题。中国成为制造基地，就是产品价值链中附加价值最低的这一块在中国，附加值高的全部到外资手里了。这样的利益分配格局，对中国的长远发展是极为不利的。如果我国所有的产业都被外资控股，都是外国来投资，很可能会造成我国产业的无根化和巨额财富流失。因此，对中国这样一个大国，我们必须从长远发展考虑问题，本国企业能做的，不能轻易交给外资去做。

　　第二，分析一下退给民营。现阶段中国的民营经济是有局限性的。中国的民营经济主体上是家族企业、家族经济。家族企业体制在经营中小企业时效率非常高，决策非常快，管理成本非常低，所以

竞争力非常强。但是让家族企业去经营大企业，在体制上、管理上、文化上是有很大差距的。家族文化不是一种大企业要求的契约文化，如果让家族企业接手国有大企业，在体制上、管理上、文化上的冲突都会很大。所以国有企业退给民营，中小企业层面可以，大企业会有很大风险。

　　第三，分析一下退给经营者、退给职工。前一段在改革中这种案例也不少。中小企业退给经营者和职工是可以的，大企业则不现实，也不合理。说不现实，是因为大企业资产总量很大，经营者和职工不可能真正实质性控股。说不合理，是因为这样做不符合现代大企业的发展方向。现代大企业的治理结构要求所有权与经营权相分离，要求决策权与执行权相分离，要求员工和经营层充分市场化，保证流动性。如果经营者和职工控股，就会把职工和经营者固化，就会回归到所有权与经营权合一的老路上去。这样就背离了现代大企业的发展方向，也不符合国有大企业的改革方向，不利于国有大企业的发展。

　　因此，要求国有大企业退出，不论是退给外资、退给民营，还是退给经营者和职工，实际上都会面临一些现实的发展问题。在中国目前的国情条件下，竞争性领域的国有大企业还不可能完全退出。因为这些国有大企业目前还是我国产业发展的主要支撑力量，中国产业发展的责任还寄希望于这些企业。尤其是一些规模经济要求很高的领域，国有大企业退出，谁去跟国外企业抗衡？做强做大一批国有企业，使其在国民经济中发挥主导作用，这是我们国家经济发展的客观要求，也是国有企业自身发展的需要。当然国有大企业不一定都要国有独资，完全可以实现投资主体多元化，政府对国有企业的管理也必须市场化。因此，发挥国有经济的主导作用有一个现实的客观需要，有一个认识不断深化的过程。

　　记者：6月17日发布的《国务院国资委关于国有控股上市公司股权分置改革的指导意见》，对国有控股股东要研究确定最低持股比例的原则要求，您对此如何评价？

　　邵宁：《国务院国资委关于国有控股上市公司股权分置改革的指导意见》提出了国有控股股东要研究确定最低持股比例的原则要求，目的是要给市场一个明确的信息：在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及国民经济基础性和支柱性行业中，国有资本在一定时期内还要保持较高的控股比例，以保证国有资本的控制力；对属于控股股东主业范围，或对控股股东发展具有重要影响的国有控股上市公司，也要在一定时期内保证国有股东的控股地位。

　　当然，最低持股比例是一个阶段性的要求，随着社会主义市场经济体制的完善，国有企业改革的深化以及国有经济布局和结构调整的推进，最低持股比例也会根据情况适当作出调整。对此，该意见明确要求，国有控股股东的最低持股比例需要调整时，必须依法、合规，严格遵守市场监管制度，国有控股上市公司的控股股东在必要时还可以从市场增持公司股份。

　　国有企业改制必须规范

　　记者：公司治理结构是企业发展的关键，在企业改制过程中完善公司治理结构的途径有哪些？

　　邵宁：完善国有企业治理结构的方向是股权结构的多元化。股权结构的多元化有多种途径。如，大力发展国有资本、集体资本、非公有资本等参股的混合所有制经济；积极引进境内外技术、管理和资金实力强，有市场，信誉高的战略投资者；支持具备条件的国有大型企业通过规范改制，实现境内外上市等。从这几年的情况看，国有大企业通过引入战略投资者去实现股权结构多元化有一定的难度，因为战略投资者都希望控股。所以这几年中央企业推进股权结构多元化的方式更多的是上市，尤其是境外上市。境外资本市场监管是非常规范和严格的，境外资本市场以机构投资者为主，对企业的业绩要求非常高，因此，境外上市对于企业治理结构的规范和发挥市场监管的作用非常重要。所以说上市尤其是境外上市，把成熟的市场监管机制引进来，和大股东形成合力，比大股东单独直接监管要有效得多。

　　记者：目前，有些国有独资企业还难以实现股权结构多元化，或者有一些企业由于特殊原因只能是国有独资。对这些企业怎样提高其公司治理结构？

　　邵宁：国有独资公司要不要搞公司制、建立董事会，各方面的认识并不完全一致。我们的改革不是要照搬某一种模式，不是为建立现代企业制度而建立现代企业制度，而是要通过改革解决现在不完善的体制。现在国有企业不完善的地方在哪儿？从中央监管的大企业看，绝大多数是国有独资企业，是按《全民所有制工业企业法》而不是按《公司法》注册的，它的领导体制是总经理负责制；少数有董事会的国有独资公司，由于董事会完全是由内部人组成的，也是形同虚设，实际上是“董事长负责制”。一把手负责制实际上是把一个大企业维系在一个人身上，这对大企业来说在体制上是有风险的。所有的企业都有决策和执行两种职能。中小企业把决策和执行的职能压在一起是可以的，因为它决策相对比较简单，经营环境没有那么复杂。但是作为大企业，客观上要求决策和执行要适当分开，目前国外也是这个趋势。为什么要分开？因为这两个层面的功能和规则是不一样的，把这样两个层面压在一起很难运作。决策层为了科学决策，强调的是制衡，不能搞一言堂；在决策层面里，董事之间是平等的，个人决策，个人负责，董事长不是董事的领导。执行层为提高执行效率，强调的是权威；在执行层内部是不平等的，下级要服从上级，不能相互掣肘。如果把两个功能和规则不一样的层面压在一起，在决策上、在执行的规则上就很难兼顾。因此，大企业要求决策层和执行层分开是有道理的。从这一点出发，现在搞国有独资公司建立和完善董事会的试点，方式是引入外部董事，改变原来董事会的结构。有人会说，现在上市公司都有独立董事，效果也不是特别好。这主要是因为独立董事人数太少，缺乏信息来源，了解公司太少；独立董事很多是兼职的，没有多少精力做企业的事；目前对独立董事的责任约束也不清楚。国有独资公司董事会试点不是照搬上市公司独立董事制度。我们设想，国资委内部要专门有一批人代表国资委进入若干家企业去作董事，逐步改变董事会的内部结构，最终外部董事要占到一半以上，而且最好连董事长都是外派的。国资委选任一批刚从第一线退下来的优秀企业经营者代表国资委进入企业作外部董事。对像宝钢这样的大公司，我们还准备从境外聘请一些董事进来。

　　董事会建成之后，国资委的工作会有非常大的变化。比如考核，以后由董事会给经营层下指标进行考核；比如薪酬，国资委可能只是提出指导性的意见，具体薪酬由董事会去确定；比如经理班子的任命，也可以逐步交给董事会。国资委也会有一些新增加的工作，比如董事会的述职、董事的选任等。

　　记者：近年来，企业国有产权向企业管理层转让也成为国有企业改革改制的一种实现形式。从实践上看，这一形式还存在一些比较突出的问题，引发人们对国有资产流失的担忧。您认为应如何规范这一行为？

　　邵宁：国有企业和产权转让必须规范。国有企业改制和产权转让必须认真贯彻执行《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)、《企业国有产权转让管理暂行办法》(国资委、财政部令第3号)及一系列相关的配套文件。

　　我们对企业国有产权向企业管理层转让的基本态度是：第一，国有大企业不适合这种改制方式；第二，国有中小企业可以在这方面进行探索，但必须规范操作。企业国有产权向管理层转让并不意味着必然会造成国有资产流失，但由于客观上存在信息不对称的问题，在操作程序上要求更为严格一些是有必要的，这既是对国有资产负责，也是对改革参加者的保护。为此，国务院国资委会同财政部于4月11日发布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求，对管理层出资受让企业国有产权的条件、范围等进行了界定，并明确了相关各方的责任。总的考虑是，在企业国有产权向管理层转让中，一些重大事项由国有产权持有单位依照国家有关规定统一组织进行，管理层不得参与，这类似于一种职务回避要求。企业国有产权向管理层转让也必须进入经国有资产监督管理机构选择的产权交易机构公开进行，以保证透明度。对于上述规定必须严格执行贯彻。同时，国务院国资委还将在近期推出规范国企改制的补充文件，允许管理层和职工通过增量形式实现持股，为股权激励和改革探索留出空间，并对国有企业改制的一些具体操作问题作出规定。

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　　截至2004年末，全国共有国有企业13.8万户，比上年减少1.2万户；资产总额223084.2亿元，比上年增长13.2%；负债总额129738.1亿元，比上年增长14.3%;净资产93346亿元，比上年增长11.6%；实现销售收入123253.8亿元，比上年增长14.8%；实现利润7525.4亿元，比上年增长52%;平均净资产收益率4.9%,比上年提高1.7个百分点；股权多元化的国有控股企业为4.1万户，比上年增长25%。