斗争妥协然后合作

　　从中国政府与世界银行25年来的接触与磨合中，可以察觉出所谓“与国际接轨”的烦难与微妙

　　文/本刊记者 刘建辉

　　世界银行执行董事会于5月25日批准向中国提供一笔总额为1亿美元的贷款，用于柳州 环境管理项目，这个项目的准备期耗时1年。作为世界银行柳州项目专家，李陆泗总能回想起他曾经负责的世界银行河北城市项目，那个项目的准备期耗时是柳州项目的3倍。

　　5年前李陆泗还是河北省财政厅外债管理中心副主任，分管世界银行在河北的项目。1997年河北省确定了几个城市项目作为一个整体(主要是城市污水处理及环境保护)开始向世行申请贷款，直到2000年才得到世界银行执行董事会批准。整个申请及审查过程耗时三年。

　　柳州项目中一位和世行打交道多年的专家告诉《经济》：“以前和世行打交道比现在困难多了，在一个项目中双方争得面红耳赤是常有的事。”

　　不断的“顶牛”

　　当年参与河北省城市项目的一位世行专家王林(化名)向《经济》记者讲述了三年的项目准备期中，河北省和世行多次“顶牛”的故事：

　　第一次“顶牛”是关于项目城市的选取。当时有石家庄、衡水、秦皇岛、唐山、邯郸这五个城市提出申请，河北省认为石家庄、邯郸、唐山这三个城市符合条件，另外再从衡水和秦皇岛中选取一个。没想到这个方案遭到了世界银行的反对，世行只看中了衡水的项目。

　　河北省很是不解。在省里面看来，他们选取的三个城市的项目才是最急需世行资助的。河北省认为，如果世行坚持的话，衡水可以包括到项目中，另外还应该选取两个城市。但世行依然不同意，双方为此就“顶”了3个月。正在双方争执不下的时候，衡水自己退出了，因为衡水申请到了国债(国债的利息要比世界银行的贷款低一些)。不久后秦皇岛也退出了，原因是秦皇岛的项目是个供水项目，需要尽快建好，而世行的项目周期太长，所以他们又通过其他渠道进行了融资。最后就剩下了石家庄、邯郸和唐山这三个城市。世界银行又对这三个城市项目进行了评估，最后被河北省说服了。

　　河北省的城市项目在确定项目城市这一环节就用了半年左右。接下来就是项目的前期准备阶段，这一准备又是两年多。当时世界银行给项目负责单位列了一个action plan(行动计划)，多达100多条！有技术上的，有机构设置上的，还有财务上的，需要逐条做到，有些条件需要省政府高层协调，做起来非常困难。不久双方又“顶上了牛”。

　　项目中的一个大项是城市污水处理，在调高污水处理价格上，双方发生了争执。世行希望调价幅度大一些，尽量一步到位，中方则考虑到当地工业和老百姓的承受力，建议逐步调价。像这样的意见分歧，王林说，在整个项目前期准备过程中发生过多次。“遇到这样的争议，基本上都是双方各退一步。”李陆泗证实，“在水价的问题上，最后采纳的还是世行和中方双方同意的方案。”

　　王林认为，合作中双方的妥协无所谓谁胜谁负，而主要是看谁的建议更合理并且符合规定。

　　1999年下半年，项目的前期准备工作已经基本结束，污水处理厂建起来了，水价调上去了，其他的一些配套设施也一应完备，按世行的规定，双方要在世行华盛顿总部进行最后的会谈，然后就签约正式进入项目执行阶段。

　　世行项目的执行过程主要就是采购问题，分为国内采购和国际采购。世行希望尽可能多地进行国际采购，中方想多进行国内采购，一是因为程序简单，时间快，二是可以照顾本地企业。在项目准备过程中双方确定了采购金额分界线。

　　但是去华盛顿进行最后谈判签约时，世行通知李陆泗他们，世行决定降低进行国际采购的门槛，这就意味着更多的项目需要进行国际采购。

　　当时我们都很生气，李陆泗说，因为在来之前已经把方案都上报给了上级政府，不能再随意变动。一周的谈判时间实际上只有5天，从周一到周五，前两天把其他问题都顺利解决了，但是在这个问题上双方谁也不让步，最后干脆拍桌子说“不谈了！”被迫休会。两天后，周五，世界银行取消了变动。

　　这只是在项目准备阶段发生的一些故事，在项目执行阶段类似的故事有很多。在谈起这段和世行合作的经历时，李陆泗说，中国和世界银行合作的过程就是一个互相磨合的过程，双方都从对方身上学到了很多。尽管当时矛盾很大，做起来非常困难，但现在看起来那些做法对行业的发展是有益处的。参与世行项目的专家几乎都有这样的经历，王林告诉《经济》，在此期间双方发生的争执都是对事对不人，争执过后大家还是坐在一个桌子上吃饭，热情地打招呼，并不会影响到双方以后的合作。

　　两任项目经理的不同风格

　　河北项目准备期为三年，而柳州项目只用了一年。王林认为主要原因是世行本身的效率提高了。

　　一是审批过程简化了很多程序。据了解，世界银行当初在河北项目的行动计划中所要求的100多条，到柳州项目时已经减少了大半。并不是因为世界银行放松了要求，而是因为减少了一些不合理或者不必要的要求。之所以为有这么多繁琐的规定，王林认为主要是世界银行对中国的情况了解得不够多。

　　比如说土建工程采购，在河北项目的准备阶段，世行当时规定800万人民币以上的需要进行国际采购，据王林讲，当时河北省项目办的人认为这个规定没有必要，只会增加程序、成本(要准备英文标书，还要经过有关部门批准，这个过程既费时也费力，差不多要半年时间)。“我们也同意河北省的意见，我们知道就算是提到1500万(到柳州项目时这一标准果然提到了1500万)，也不会有国际公司来投标，因为中国的本土企业在这类小项目上报价优势很大。”

　　再者，世行也意识到原来他们用于项目准备期的时间太长，因而内部做了新规定，所有项目都要在12个月左右的时间里准备好。他们也考虑到了业主的需要，有的项目准备两三年，程序太繁琐，业主都烦死了。这里面有观念的差异，王林说，世行在一项标准的浮动区间内愿意就高不就低，中国人愿意就低不就高。

　　河北省和世行在河北项目上发生多次“顶牛”也有一些文化背景差异和个人的因素在里面。时隔几年，王林对于当时世行派出的项目经理Weibe Moes仍然印象深刻。他说，Weibe Moes这个人的性格是当初双方多次“顶牛”的原因之一。

　　Weibe Moes是项目经理出身，荷兰人，在中方人员眼里，他是一个非常严格、难打交道的经理。那年张家口发生了地震，世界银行对张家口进行灾后援助，由Weibe Moes负责。在援助款的使用上，时任河北省财政厅外债管理中心副主任的李陆泗回忆说，“Weibe Moes坚持所有的钱都要用于灾后重建，我们则希望有一部分用于当地发展，比如说他要求所有的钱只能用来盖房子，我们就希望能抽出一部分钱用来打水井。”Weibe Moes毫不退让，让河北省很生气。

　　世行是项目经理负责制，不可能绕开项目经理直接和高层打交道。据说，世行在重庆的一个交通项目的经理也是Weibe Moes，当时的重庆世行项目办主任和Weibe Moes几乎是一见面就吵架，到后来Weibe Moes都不敢去见对方了。

　　因为和中方的冲突太多，Weibe Moes后来被调离，现在已经不在中国做项目了，但是还在世行。

　　据王林讲，世行后来派往中国的项目经理都比较好打交道，不知道是世行有意选取了一些性格温和的人派到中国来还是只是巧合。

　　现任世界银行中国代表处城市发展部主任哲理(Tom Zearley)是世界银行东亚与太平洋局中国城市项目协调员，哲理本人也担任了一些项目的经理。一些经常和哲理接触的人都认为他比较温和，好打交道。哲理先生两次接受《经济》记者的专访，尽管第二次采访时正在病中，在整个采访过程中仍是一直面带微笑。

　　哲理说他现在不存在与地方政府沟通困难的问题：“我们不是商业银行，不是利润驱动的，我们是在帮助中国的经济发展和社会进步，地方政府对此也比较欢迎。与中国各级政府的合作现在比以前容易多了。”

　　在接受采访前，哲理刚从陕西考察项目回来。据说，以前的城市项目的负责人和业主沟通比较少，而哲理和业主单位沟通的比较多。

　　作为城市发展部主任，哲理在中国工作已有两年半，在此之前在华盛顿总部工作了21年，负责拉美地区的城市住房及污水处理项目。12年前加入了世界银行东亚及太平洋局交通部门。在提到在中国工作的感受时，哲理说，如果你的工作是促进地区的经济发展和社会进步的话，中国是世界上最令人兴奋的地区，但是在中国工作也是最累人的，这里的变化如此之快，我们不得不努力工作以适应这种变化。

　　哲理说：“整个世界都在学习中国的经验，我们每天都在学习。我们向中国学习如何满足人民的基本需求，如何在创造优越投资环境的同时把社会进步和环保与之结合起来，所以我们通过和中国的合作获得了很多宝贵的经验，这些都可以与其他国家一起分享。”

　　值得学习的地方

　　经过大量磨合，到目前不光哲理，世界银行的高层以及其他国际组织都对世界银行和中国的合作给予了很高的评价。哲理说，中国项目在世界银行的所有项目中受到的评价是最高的：时间快、质量好、问题少、资金使用效率高。世界银行从以前出现在拉美地区的一些问题中吸取了很多教训，现在非常重视和借款国的伙伴关系。

　　财政部是世界银行在中国的对口单位，蔡方楠(应被采访人要求隐去真名)是财政部一位和经常和世行打交道的官员，他认为，世行和中国的合作是国际发展合作的典范，秘诀就在于“互相尊重，互相倾听，互相学习，互惠互利”。

　　世界银行去年在上海召开全球扶贫大会，参会的世界银行领导对“中国经验”给予了充分肯定。蔡方楠说：“我感觉到世界银行的主要宏观经验基本都是来自中国，比如说，很多发达国家认为世行的主要使命是扶贫，就应该到最贫困的地方去，而中国经验表明，没有宏观经济的长期增长，扶贫工作是不可能持续的，局部的扶贫可能很精致，但是由于财务成本很高，因而不具备推广意义。必须在保证经济长期高速增长的条件下探讨扶贫，阶梯发展，这是扶贫大会上肯定的第一条重要经验。”

　　当然，好几位和世行多有接触的中国官员都承认，中国从世行学到的经验比世行从中国学到的要多得多。一些参与世行项目的官员都有这样的感觉：尽管世行的规定和程序相对比较繁琐，让很多中国人觉得烦，但是它能保证项目的进度和质量，所以往往在事后大家会更信服世行。

　　世行对资金使用的监督检查比较严，一个项目一年要派出两个督导团，发现问题之后，惩罚措施非常严，没有“下不为例”的概念；在项目招标上如果有违规，为了维护自己的国际信誉，马上就给注销资金，没什么好说的。蔡方楠认为，“有法可依、有法必依、违法必究”这几条世行都做到了。

　　蔡方楠说，用世行的贷款的好处不仅在于融资成本低，更重要的是，世行不光关注硬件的建设，还有综合考虑，包括项目所在行业调整，机构安排，财务安排等。世行不光关心把项目建设起来，还关心要把项目有效运作起来、管理起来。他们关注的是一系列问题。

　　“从知识援助和贷款援助两个方面综合考评，在众多对中国进行援助的国际机构中，世行绝对是名列前茅的。”这是蔡方楠对世行的评价。

　　作为一种“外力”存在的世行

　　上世纪80年代中后期和90年代初，世界银行和国际货币基金组织利用贷款附加条件，强制拉美国家进行新自由主义的经济改革。这一举动产生了大量争议，有人指责这些国际组织应该为拉美的经济衰退负责。世界银行业务评价局总经理Gregory K.Ingram在《中国：国别援助评价报告》中说，与其他国家相比，中国对于援款附加条件尤其敏感，因为这会让中国人痛苦地回忆起历史上的“不平等条约”。

　　1980年中国恢复世界银行的成员国地位，次年接受了世行的第一笔贷款。当年中国的改革开放刚刚开始，中方对世行准备出具的第一份经济报告颇多担心，难免怀疑世行有意识形态方面的企图。但这份报告出来后却给中方官员留下了深刻印象，因为他们惊奇地发现，社会主义中国的问题与那些“生活在水深火热中”的发展中国家有很多相似之处。布鲁金斯在《世界银行史》中指出，这份报告“成为中国高官的入门读物，对世界银行在中国建立良好声誉有很大帮助”。

　　世界银行等国际机构的援助确实经常附加一些条件，用以推动一些制度建设，世界银行中国代表处城市发展部主任哲理对此并不否认，他说：“我们不仅提供钱，而且要求进行改革，比如我们会要求成立独立的公司来管理我们提供的服务。在水处理项目上，我们会要求预先成立独立的水处理公司。我们是按商业规则办事，这样的公司不能作为政府的一个部分或者受政府控制。另外，我们要求按市场原则向所有污染者收费，这不仅是世界银行的做法，也是很多国家的做法。”

　　哲理认为，这些项目本身很难产生全国性的大的影响，因为中国每年在进行中的大的项目比这要多得多，“但是我们与中国中央政府以及地方政府约定，要让这些项目成为改革和创新的样板项目，以起到更大的示范作用。我们不仅提供贷款，还提供很多报告，举办研讨会，总结我们的经验以供别人参考。”

　　为了避免中国政府的担心，世界银行业务评价局总经理Gregory K. Ingram说，世界银行让中国政府“坐到驾驶席上”，握有主导权，也就是谋求世界银行前行长沃尔芬森所说的“以借款国为主导的伙伴关系”，而世界银行在其中主要是通过经济研究、研讨会和其他分析咨询活动，说服中国政府高层及其政策顾问推行某些自上而下的改革。

　　这让中国政府感觉很安全。“在中国什么事都要和中国政府商量着来，如果不合理的话，大不了我们不要这些贷款。”中国财政部官员蔡方楠告诉《经济》，中国是个大国，世行贷款在中国的总投资乃至公共投资当中占的比例很小，在拉美和非洲国家出现的情况不太可能在中国出现。国际货币基金组织和世行的贷款有时能占一些小国家公共支出预算的一半以上，所以他们说话一言九鼎，而这种情况在中国不存在。

　　蔡方楠介绍，25年来，还没有发生过因为世行的政策或者规定不合理给中国造成重大损失的情况，倒是由于国内的一些政策变化，导致有的项目谈好后被迫注销，白忙活一年。世行的大部分规定本身比较合理，中国在实行市场经济改革，这和世行的目标一致。

　　蔡方楠认为世行在中国所推动的一些制度建设对中国很有帮助。世行的很多经验都已经成了中国的一些行业的标准做法，最明显的是1984年引进的招标采购方法。1998年《政府采购法》以及此后的《招投标法》大量地借鉴了世行的经验。十几年来，世行引进了理念、规则以及培养的大量专业人才为我们国内的招投标提供了有力的保障。

　　另外一项影响深远的制度在中国也是通过世行率先推动——排污收费制度。经世行建议，中国1987年第一次实行排污收费，国务院特批在上海试点。到1997年时，这就成了一项制度。蔡方楠说：“一个地方的可持续发展必须要有制度上的保证，排污收费就是这样一种制度。中国的改革不能忽视外力的作用，世行在这方面作为一种外力，推动作用是很大的。”

　　世行所推动的另外一项制度也获得了中国的认可。世行的项目都有严格的环境评估和社会评估。在环境评估上，由于中国的环保意识越来越强，争论少一些，在社会评估方面，如搬迁、征地等，国内也有法律规定，但是不如环境规定那样严格，所以有时候问题比较多。

　　世行对每个项目进行社会评估时，会挨家挨户去访问。中国一直把这个作为一项隐性成本，国内项目一般没有这个程序，其他国际组织的项目也没有，只有世行的项目有。“但是十六届四中全会确定的建立

和谐社会的目标，其中有一条就是要建立社会疫情的搜集分析机制。实际上，世行的社会评估制度就是社会疫情搜集分析机制的一种方法。这些方法学过来之后对于提高我们的执政能力都是有帮助的。”蔡方楠说。