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主持人/本刊记者 王建茹
为面临毁誉参半评价的住房制度改革寻找出路，已经列入了建设部有关研究者的课题范围。为什么住房制度改革在某些方面会引起巨大的争议，怎样在市场化改革的同时兼顾公平与效率，如何使全社会的大多数人有条件实现自己的安居梦想，成为我们本期圆桌论坛的讨论主题。
市场化的方向进行住房制度改革，取代低效率、不透明、不公平的住房制度，本来就是一个巨大的进步，释放出巨大的市场能量，使得房地产行业成为国民经济的支柱行业。其中最为关键性的住房制度改革的进展，还是停止住房实物分配、逐步实行住房分配货币化。
任何一个在计划经济体制下的行政机关工作过、并且体会过这种计划管制式的住房管理体制的人，都能够体会到市场化的住房管理体制改革对人的选择的多样性、人的尊严、人的流动所带来的巨大的福利改进。
从历史数据看，我国城镇居民的住房面积已从1979年的4平方米，提高到如今的人均使用面积20平方米左右，住宅的成套率已达到80%左右，住房自有率也达到70%。
市场化导向的改革，并不意味着政府可以完全无所作为。当前市场存在的最为突出的问题，就是政府在房地产市场上的合理定位问题。
构筑理想居住生态
对于目前普通城市居民在市场化解决住房过程中出现的问题，我认为不利于全民福利的增进，不利于和谐社会的建立，因此，构筑理想的居住生态将是一个必然的选择。
首先，要关注收入结构的差异。不同收入阶层的人群，所遇到的住房问题是不一样的，这就客观的提出了一个十分重要的问题：必须要根据不同收入阶层的具体状况来差异化的提出住房问题的解决方案。
其次，要关注地区结构的差异。从2002年底经济增长进入新的增长上升通道之后，各个地方出现程度不同的房地产过热的问题。从总体上来看，房地产过热主要集中在长三角地区和部分省会城市，但这些地区在过热时间的起点及过热持续时间长短不同，把握调控政策时，要区分对待。从统计数据看，前5个省市的房地产投资规模就大约能够占到全国的50%左右。因此这个问题要放到整个中国的城市化进程中来看待。
如何才能合理有效利用在中国十分稀缺的土地资源，同时又能覆盖到不同利益阶层的利益诉求？目前看来，只能依靠一个高效率、透明、公正的房地产市场，政府在尊重房地产市场规律的基础上进行合理的介入，承担自身应当承担的责任。
政策渐变的可能
从一定程度上讲，我国的住房体制需要在一些方面作出调整。
首先是政府要以适当的方式承担自己应当承担的责任，特别是对于低收入人群的社会保障责任，但是更为重要的是培育一个信息披露充分、交易过程透明的房地产市场的制度建设的责任。
其次，要重点完善多层次的房地产市场。许多地方各级市场不均衡也已经成为房地产市场发展的一大障碍。目前，我国房地产二级市场(房地产的开发者与房地产的消费者之间构成的交易市场)发展较快，相比较而言，关于土地使用权出让的房地产一级市场以及关于房地产再次交易的房地产三级市场尚不健全，这在一定程度上阻碍了整个房地产市场的均衡发展。特别是三级市场具有解决消费者梯级消费、提高消费者消费能力等多方面作用，对二级市场推动作用较强，但是当前的发展又严重滞后，应当重点关注。
第三，从房地产市场本身看，市场也必然进入一个市场细分的专业化阶段。例如，规模较大的楼盘可以质高价平的高性价比主导楼市发展：一些小盘则应以特色为诉求，突出自身的特色。
合理界定政府职责
在坚持市场化的改革前提下，要合理界定政府在房地产市场上的职责。
首先，在房地产市场上，地方政府获得了最大的收益，因此不能回避相应的责任。根据全国人大副委员长盛华仁提供的数据，2001年到2003年间，地方政府的土地出让收入为9100亿元。而在1998年，这个数据不过区区67亿。同时，在整个房地产的建设、交易的过程中，政府税、费收入占到了房地产价格的将近30～40%左右。如果再加上占房地产价格20～40%的土地费用，地方政府在房地产上的收入将近占到整个房地产价格的50～80%。在欧美国家，地价、税费相加大约只占到住房价格的20%左右。用高房价购买住房的消费者，实际上承担了这个巨大的房地产市场成本和城市建设资金筹集的责任。
这些巨大的收益，不应当被地方政府以不透明的方式用去做为形象工程、首长项目，而应当更多承担相应的职责。如果地方政府认为可以用市场化的商品房供给方式让所有的百姓都购买商品房，显然就是一种失职。
其次，政府应当是一个准确、及时、全面、透明信息的提供者和市场透明规则的制订者。公众对于房地产市场的判断，需要建立在全面的信息基础上。即使是房地产投机活动，最好的抑制办法实际上还是提供透明的信息供公众来独立做出自己的理性决策。
第三，政府应当重点完善政策性住房金融制度，提高政府补贴效率。在住房制度改革目标基本实现以后，政策性住房金融就需要重新定位，应该从为住房改革提供配套金融服务转移到为中低收入阶层居民住房消费提供金融服务、促进住房社会公平的目标上面来，作为社会保障制度的一部分来看待。我国的政策性住房金融制度基本以住房公积金存贷款为主。
从目前状况看，公积金的覆盖面和资金筹集均存在问题，发展思路需要重新定位。另外，政府补贴方式必须创新，以提高补贴效率。我国目前的政府补贴采取的是“暗补”的方式，即在经济适用住房建设上，采取免交土地出让金，优先获得信贷资金，享受某些税费减免等措施。另外，还可以考虑将“暗补”变为“明补”，由对开发商补贴转变为直接对符合条件的消费者补贴，例如实施廉租房政策。
如何构建我国完善的住房供应体系
国住房制度改革从八十年代末、九十年代初开始起步，但一直进展缓慢，直到1998年国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(23号文)，才从政策上彻底切断了福利分房制度，标志着住房分配开始走向货币化、市场化和商品化。七年来，广大城镇居民取消了“等靠要”的思想后，焕发了无限的住房消费热潮，城市居民人均住宅建筑面积从1998年的18.7平方米提高到2004年底的25平方米，在城市人口大幅度增长的前提下，仍以每人每年一平方米的速度快速增长。
我想从五个方面谈谈我对目前住房制度改革中出现的问题和具体改进方式的看法。
住房制度改革成效显著，但货币化补贴进展缓慢
住房制度改革从根本上解决了福利分房带来的一系列问题，如企业办社会负担日益严重，市场竞争力减弱，工资中不含住房消费，住房分配采取轮候制，按等级排队等，有些职工要排上20年才能分到房子；当然，最直接的是与我国正在推进的市场化进程不相协调，影响了社会主义市场经济体系的建立与完善。
实行住房分配货币化后，部分城市和单位把住房消费与个人职级挂钩，在推进货币补贴方面成效显著，不仅提高了广大城镇居民购房能力，也极大地促进了当地房地产市场的快速发展。但是，从总体来看，特别是企事业单位的住房分配货币化进程缓慢，一是因为企业经济效益不佳，没有能力把住房补贴打到生产成本，想发补贴却没钱，另一方面，一些机关单位虽然有财政资金支持，但碍于社会稳定和公平的需要，也不敢轻易发放补贴。当然，也存在一些企业负责人，因为自身住房条件已达标，就不愿意给普通职工发放住房货币补贴。再加上缺乏相应配套的法律法规，导致当前补贴不到位已是非常普遍的现象，住房分配货币化阻力重重。
市场化进展顺利，但低收入家庭住房保障相对滞后
在国务院23号文件中，明确了三种供应方式，其中，面向市场的商品住宅建设发展迅速，占住宅竣工总量由原来的1/5增长到一半以上；而面向中低收入家庭的经济适用住房则因地方政府在追求土地利益最大化过程中，呈现投资与竣工面积逐年缩减的趋势，导致部分城市低收入家庭买不到相应的住房，房价上涨过快，社会矛盾日益尖锐。同时，由于经济适用住房在建设、销售与管理中存在着各种各样的问题，受到很多责难；面向最低收入家庭的社会救济住房——廉租住房，又由于缺乏财政资金等稳定的资金来源渠道，特别是中西部地区廉租住房因资金不足而进展极其缓慢。
另外，随着社会经济的快速发展以及城镇化进程的加快，又出现了许多新问题，如城镇居民中既买不起经济适用住房又不属于廉租住房范围的夹心层家庭、进城务工人员等流动人口的住房问题以及城中村改造涉及到的城乡居民住房问题等，在住房供应体系中都显得严重缺位和不足。
解决住房还是发展中国家居民的大问题
作为发展中国家的城镇居民，解决住房问题必定需要一生的努力和奋斗。
房地产位置的固定性决定了不可进行区域性的简单对比，比如，有些中小城市，房价仅在千元左右，大部分居民可以通过自己的收入再加上储蓄积累和家人支持，购买一套合适的住房。但在大城市，特别是特大城市，不管是普通城镇居民还是“白领”阶层，都会有一个“望房兴叹”的过程。
在任何一个发达国家，都存在着相对的低收入阶层，政府的主要职责就是保障这部分阶层的住房需求，住房保障制度是与住房市场化、商品化制度并存的。对于达不到保障条件的城镇居民家庭，同样需要多年努力才能挣到一套住房。一般的住房消费过程为：先租赁较小面积的旧住宅(或合租)；租赁较大面积的旧住宅(或独租)；购买较小面积的旧住宅；再购买较大面积的旧住宅；最后才能购买得起一套自己较为满意的住宅；这个过程中，一般需要换购七次住房。如果说发达国家的房价收入比相对较为合理，也是因为其社会经济已发展到相当程度；而我们作为发展中国家，更注定需要大半生的努力才能获得住房产权。如果期望一走向工作岗位就能买得起一套满意的住房是不现实的。即使是经济适用住房，也需要轮候制，分期分批逐步加以解决。如在香港、新加坡，要想得到政府提供的公屋一般也需要等候4～8年左右才能得到。
低收入家庭住房供应应由政府主导、非赢利机构运作
完善城镇低收入家庭住房供应体系的关键是推行以租为主，即只解决居住困难，不解决产权问题。应由政府主导的非盈利性机构进行封闭运作。
在国外的住房保障制度中，都是以出租的形式解决低收入家庭住房困难的过渡期。随着收入条件的改善，退出政府保障住房，政府拥有大量的房源，可以形成良性的循环机制。只有个人承担主要购房款，政府补贴利息或以补助的形式，才能帮助低收入家庭购买产权房。而我们过去的经济适用住房制度设计中，走了一条弯路，即实行了以售为主的保障方式，一次性解决了产权问题，一方面导致地方政府要无限度的大量建设经济适用住房，另一方面，当购买经济适用住房的年轻人收入水平大幅度提高后，也不能退出已购买的经济适用住房，导致随着住宅建设用地逐渐紧张，地方政府供应经济适用住房压力越来越大。
在还没有新的更好的制度代替经济适用住房制度以前，应着重在完善经济适用住房制度方面加大创新力度，在防止准入不严、高收入阶层以投资为主、私下出租等一系列严重问题，应试行政府主导型(而非任由开发商运作)的封闭运作模式，即经济适用住房转手时，不能进入市场自由交易，只能由政府相应主管部门回收(可适当给予利息补偿)，严禁出租，这就可以有效堵住中高收入阶层投资为主的需求，使经济适用住房真正满足低收入家庭的住房需求。
建立非盈利性的组织机构，统筹规划、开发建设、管理经济适用住房。从全国各地的实践证明，凡是经济适用住房政策比较到位，能够充分发挥作用的，都是政府主导型的组织模式。政府保障住房，不应该交给以盈利为目的的开发企业运作。要严格执行政策标准，开发企业只是政府的代理商或承包商，建成后由经济适用住房运作机构进行现房分配、统一管理，特别是上市交易的准入和准出，使经济适用住房形成良性可持续发展机制。
个人信用体系和住房档案亟待建立
当前，与住房制度改革密切相关的就是住房货币化补贴，但由于占职工总数90%以上的企事业单位职工获得补贴进展缓慢，现阶段下，要保障低收入家庭住房权益，就是要在市场化进程中，加大住房保障工作。而一切住房保障的出发点，不论是确定补助对象的收入线标准、住房水平现状还是实行货币补助或利息补贴、或者从“补砖头”发展到“补人头”，都需要一个公开透明的个人征信体系和住房档案，目前，这方面基础工作的缺乏，已严重影响到住房保障工作的开拓创新，包括确定夹心层家庭的保障条件，城乡一体化进程中农民工以及流动人口的住房补贴与原住房情况的衔接等，否则，很难建立有效的、覆盖范围较广的住房保障体系。
一个面向城乡低收入家庭完善的住房供应体系应包括：可租可售的经济适用住房；可支付租赁住房(夹心层和流动人口的住房解决途径，租金标准仅为市场租金的二分之一或三分之二)；进城务工人员的租赁住房；覆盖城乡最低收入家庭的廉租住房。
未来的住房市场，不仅法律法规制度需要完善，让市场化与保障住房等各行为主体都有法可依，还应坚持走可持续发展道路，按照节能、节地、节材、节水和环保的要求，大力发展住宅产业；住宅发展重点在扩大面积基础上，转向更注重环境、功能和品质的更新和改善。
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