审计法修订工作逐步提速 地方审计权不收归中央

　　

    今年年初，审计署副审计长令狐安曾表示，修订后的《审计法》有望年内出台。全国人大常委会第18、第19次会议将分别于今年10月和12月召开，这被视为《审计法》年内顺利完成修订的最后两个契机。 本报记者 韩萌 摄

　　《审计法》修订工作两度延期，“立法型”审计体制暂不可行，其监督作用以审计结果公告制而非处罚权体现

　　两度延期之后，《审计法》的修订工作正逐渐提速。

　　9月7日，国务院常务会议原则通过了《中华人民共和国审计法修订案(草案)》(以下简 称《草案》)。会议决定，《草案》经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。

　　同一天，亚洲审计组织第35次理事会在昆明举行。在会上，国家审计署审计长李金华表示，地方审计机关应由当地政府管理，是当地政府重要的监督手段。国家审计署与地方审计机关分别由国务院和各地方政府直接领导，审计署仅对地方审计机关实行业务指导。

　　“总体上说，这次修订工作的关键词是‘完善’，而不是将现行体制改变。”参与《草案》制订的一位专家介绍。

　　独立性追问

　　9月9日，审计署审计科研所副所长崔振龙告诉记者，此次修订工作，并不会对《审计法》规定的现行审计体制进行“伤筋动骨”式的大变身，而只在局部进行“微调”。

　　之前备受关注的审计署垂直管理、人大控制等问题都不会涉及，重点落在审计结果公开、绩效审计、经济责任审计等方面。

　　所谓现行体制，即现行《宪法》规定的三个要点：一是审计机关隶属于行政系统，二是审计机关分级设立，三是地方审计机关受双重领导：既对当地政府负责，又对上级审计机关负责。

　　1983年9月，中国审计机关正式成立。1994年8月31日，八届全国人大常委会九次会议通过了现行《审计法》，自1995年1月1日起施行。该法主要内容是针对国家审计机关的产生、职权、运行、法律责任等，对国家审计机关的审计行为进行规范。

　　由于具体在人、财、物上都要依赖同级政府，审计机关很难完全独立开展审计工作。近年来，伴随着“审计风暴”的刮起，人们在充分意识到审计工作价值的同时，亦逐渐意识到现行审计体制给审计工作带来的障碍。

　　因此，2004年，《审计法》修订工作启动以来，变革现行体制增强审计独立性的呼声就一直很高。一类声音主张将审计体制由“行政型”

　　改为“立法型”，另一类声音则希望能够变分级管理为垂直管理。“两者都是不可行的。《审计法》的修改只能是在现有体制下，进行一定程度的加强。”一位参与《审计法》修订工作的审计署官员介绍，一是因为现行审计体制由《宪法》规定，《审计法》的修改不能与《宪法》相抵，二是目前的这套体制比较适合我国的国情。

　　据了解，获原则通过的《草案》，只通过了诸如“地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意”、实行“审计职业资格制度”等规定，以此进一步加强审计机关的独立性。至于呼声甚高的“垂直管理”则未涉及。

　　“体制上实现审计工作的根本独立，关键不在于垂直管理，那只会损害地方政府权力的完整性。”

　　审计署审计科研所副所长崔振龙解释，如果只是担心审计不能独立开展工作，就将审计权力上收，那只会进一步模糊地方与中央的事权边界。

　　“审计本质上是为当地财政预算管理服务的。不要总怀疑地方政府支持审计工作的动力。”崔振龙说。

　　“从法理来说，也是这样的。”参与《草案》制订工作的一位专家解释，对于地方财政资金来说，所有权属于地方政府。这些钱如何使用本质上应该由当地政府来决定和监督。如果垂直了，中央政府可能缺乏监督的法理基础。

　　9月7日，李金华在亚洲审计组织第35次理事会上表示，地方审计机关应由当地政府管理，是当地政府重要的监督手段。

　　此前，李金华还在公开场合表示，“目前，省长、市长对审计工作都非常重视，现行体制有利于工作的开展。”

　　经济责任审计和效益审计

　　一个事实是，作为一种监督手段，审计正在扮演越来越多的角色，而各种类型的审计也就应运而生。“法律的滞后性使得法律修订必须考虑实践当中一些行之有效的做法。”清华大学会计研究所郝振平教授说。

　　“这次修改相当多的内容在于将实践中行之有效的规定上升到法律的层面。比如，将经济责任审计写入《审计法》。”9月9日，上述审计署官员告诉记者。

　　所谓经济责任审计，是指通过核查账务，对党政领导干部任期内执行财经纪律等情况进行监督检查，并在一定程度上判断领导干部是否正确履行其经济职责、是否遵守廉洁从政的各项规定的审计制度。

　　早在1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》。经济责任审计随之开展。

　　统计材料表明，从2000年至2004年上半年，全国共审计党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员17.4万人。通过经济责任审计共查出违纪违规金额3912亿元、损失浪费金额252亿元、管理不规范金额3398亿元。

　　去年年底，审计署审计长李金华公开表示，从2005年1月1日起，对党政领导干部的经济责任审计范围，将从之前的县级以下扩大到地厅级。

　　“经济责任审计为经济的健康运行做出了重要贡献，但效力层次太低，随着经济责任审计在更大范围内的开展，有必要将其上升到法律的层面。”上述审计署人士表示。

　　与此相关的还有“效益审计”。在现行《审计法》当中，审计更多的强调其“真实、合法”目标，效益虽为审计要实现的另一个目标，但一直以来被重视和强调得不够。

　　随着审计工作的不断深入，效益审计日益得到重视。

　　可佐证的细节是，审计署在《2003-2007五年发展规划》当中提出，将通过努力逐步实现“财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重”的目标。

　　在《草案》当中，效益审计被作为一个新的概念提到相当重要的位置：在《草案》总则中特别增加了“提高财政资金使用效益”的规定，以期达到通过财政审计促进规范预算管理、提高财政资金使用效益、建立社会主义公共财政制度的目标。

　　“审计服务是保证性服务，通过将上述行之有效的做法在《审计法》当中体现出来，无疑将有助于审计工作的进一步开展。”崔振龙表示。

　　财政部的反对

　　记者采访发现，围绕《审计法》的修订，有关如何认识审计权的本质，正在某种程度上决定新《审计法》的未来面貌。

　　早在去年5月初，审计署便将《草案》提交到了国务院法制办，并于同年5月20日与国务院法制办联合下发通知，就《草案》征求相关各部门的意见.依据今年2月十届全国人大常委会作出的2005年立法审议安排，本月召开的人大常委会第17次会议上将审议包括《审计法》(修订稿)、行政强制法、个人所得税法(修订稿)在内的三项法律。但在8月23日召开的全国人大常委会第17次会议上，并未见《审计法》(修订稿)的身影。这也是继去年未能按计划提交十届全国人大常委会第12次会议审议之后，《审计法》修订工作的二度延期。

　　根据法律程序，从审计署向国务院法制办提交《草案》，再获国务院原则通过，前后历时近一年半。此前《中国经济时报》等媒体报道称，《审计法》修订案两度延期主要源自部委及地方政府的利益角力。

　　“这很正常，立法协调一般都需要很长的时间，法律的出台是一个很谨慎的过程。”9月12日，国务院法制办一位人士表示。

　　审计署一位参与《草案》制订过程的官员对此亦持相同看法。但该官员同时介绍，在《草案》立法协调过程当中的确存在一些分歧。“但这些纯粹是观念上的分岐，主要涉及对审计权本质的认识，而不是利益上的分歧。”

　　据了解，在去年审计署与国务院法制办联合发布的征求意见稿当中，关于社会审计的第30条规定得到了保留。这条规定，审计机关“对依法独立进行社会审计的机构的指导、监督、管理，依照有关法律和国务院的规定执行。”

　　一般而言，按照审计主体的不同，审计可分为国家审计、内部审计和社会审计。

　　国家审计指由国家审计机关实施的审计；内部审计指由部门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员，对本部门、本单位及下属单位进行的审计；社会审计即国外统称的独立注册会计师审计。

　　财政部对前述第30条的立场是，应予删除。理由是由国家审计机关依法对社会审计进行指导、监督、管理只是特定历史条件下的产物。伴随着《会计法》和《注册会计师法》的实施，会计师行业的管理权正集中在财政部手里。

　　就在不久前，财政部发布了第11号“会计信息质量检查公告”，对8家会计师事务所和23名注册会计师做出处理处罚决定。事由是上述会计师事务所和注册会计师出具的审计报告不合格。

　　财政部方面认为，在当前条件下，有关该行业的监管应该由一个机关统一行使，多头管理并无必要。

　　对此，参与《草案》制订的上述审计署官员表示，“管理权和监督权还是应该分开，我们并不是主张管理这个行业，但是监督的权力还是应该由审计署行使，这符合审计权的本质。”

　　审计权仅限监督权？

　　与此相关的还有内部审计的规定。据了解，《草案》除了继续保留业务指导和监督的权力之外，增加了“实行部门和行业管理”之规定。

　　“内部审计本质上是一个单位‘内部控制’的范畴。审计机关是否有必要对内部审计也进行监督值得考虑。”崔振龙建议，可将内部审计的监督管理权交由“中国内部审计协会”。

　　中国内部审计协会前身为中国内部审计学会，成立于1987年。次年经审计署批准更名为该署下属的协会，使其成为对企业、事业行政机关和其他事业组织的内审机构进行行业自律管理的全国性社会团体组织。

　　公开的资料显示：我国内部审计每年完成审计项目50万个左右，年查处违纪违规、损失浪费、提高效益所创造的价值近1000亿元人民币。

　　除了上述监督权的划分之外，审计权是否拥有部分处罚权也成为《审计法》修订过程的争论焦点之一。

　　事实上，由于某些被审计机关屡犯不改状况的存在，一种声音希望审计机关可以拥有一定的行政处罚权，这样可以更有效地促进被审计单位整改。“《审计法》增加处罚权是很困难的。”

　　前述审计署官员解释，一是审计权是监督权，而非管理权。从国外来看，大多数审计机关也只是拥有审计权，没有处罚权。二是审计署行使处罚权无疑相当于增加了相应的业务，也要承担相应的责任。仅仅承担审计的职责已经让审计机关不胜劳累，再肩负整改的责任，其是否有这样的能力。

　　公开的统计材料表明：我国审计对象约有100万个，而审计人员仅有8万人，审计任务重与审计力量不足的矛盾十分突出。

　　可佐证的一个例子是作为国家审计署的一个派出局，发展计划审计局只负责审计发改委，然而以其5个左右的人力，一年仅能审计发改委每年所用资金的4%.

　　审计结果公告制

　　“实际上，只要充分将审计结果公开，健全审计结果公告制度，不用享有处罚权也可以达到监督的作用。阳光是最好的防腐剂，也是最好的清洁剂。”崔振龙对记者表示。

　　据介绍，这正是审计署目前着力推行的工作之一。

　　“我希望，在未来三年内做到：需要审的都去审，只要审计过的，都公开。”年初，李金华在南京大学一次演讲中表示。

　　按审计署的工作计划，该署将力争在2007年全面推行审计结果公告制度。即到2007年，除涉及国家机密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，力争做到把所有审计和专项审计调查项目的结果，全部对社会公告。在此制度全面实施之前，审计署要做的就是在《审计法》修订工作中，进一步将审查结果公告制度具体化。

　　今年年初，审计署副审计长令狐安在厦门召开的全国审计年会上曾表示，修订后的《审计法》有望年内出台。

　　全国人大常委会将在今年10月和12月分别召开第18次会议与第19次会议，这被视为《审计法》年内顺利完成修订的最后两个契机。

　　本报记者 谢晓冬 北京报道