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广东省的地方法规允许省内农村集体建设用地直接进入市场交易，打破了“农地非经政府征用不得合法转为非农用途”的旧制，也开创了征地制与农地直接入市制并存的新时期
□ 本刊记者 常红 晓实习记者 苏丹丹／文
“我们村现有4000亩耕地，我们准备逐年申请转为建设用地，将来把土地都租赁出去
——希望不用耕田都有饭吃。”在江门市新会区双水镇梅冈村，村主任苏栋威对记者说。
这个夏季，广东省各城郊的农民们正在为一个“梦想”激动着。
农民“不用耕田都有饭吃”——这个理想何等“离经叛道”！可事实上，苏栋威与乡邻们离实现这个梦想仅一步之遥。
今年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(下称《管理办法》)将正式施行。据此文件，广东省内所有农村集体建设用地都可直接进入市场交易，与国有建设用地“同地、同权、同价”——此举旋即被专家称作“农地直接入市”。在过去一些年里，梅冈村已有1000亩耕地先后获准转为工业建设用地。如果《管理办法》施行，这1000亩建设用地便可合法自由流转，包括自由出售、出租、转让、转租、抵押等；果如此，村集体和农民的收益会更高，也更有保障，将远超出征地所得的补偿。
今年5月17日召开的广东省府常务会议上，《管理办法》已获通过，并于6月23日以省长令的形式正式公布。8月4日，广东省政府就此专门召开新闻发布会，省政府副秘书长周炳南表示：“《管理办法》是一项探索性立法，开创了全国的先河。”
“探索性立法”
对农村集体建设用地流转，国家目前没有专门的法律法规。广东省此次出台《管理办法》的确具有超前性。
到目前为止，中国惟一的涉及土地分类、用途、规划等相关管理的法律，是1998年修订的《土地管理法》。其中第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地——无论耕地还是集体建设用地，都必须征为国有后才能出让，农民只能得到最高不超过农地常年产值30倍的补偿。
这些相关规定意味着，农民并没有对集体土地的处分权，实质上就没有土地财产权，更无法获得土地出让的收益。
但是，由于农民的宅基地都是祖辈传下来的，加之国家要推动农村城镇化，出于现实的考虑，《土地管理法》第四十三条同时也留出了“政策口子”：农民集体所有的土地可用于“兴办乡镇企业和村民建设住宅”以及“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”。
这个“政策口子”在现实中却被越撕越大。自20世纪90年代初至今，在广东“珠三角”、江苏、浙江等沿海地区，以及内地一些城市郊区，农村集体建设用地用于非农建设的规模巨大且惊人。
据2000年初国土资源部副部长李元讲话，中国农村集体建设用地有2.7亿亩没有盘活。
据广东省国土资源部门估计，珠江三角洲地区农村集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上。2002年，佛山市南海区工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。
据北京大学教授周其仁的调查，江苏省昆山开发区8万多亩工商用地中，未经国家征地、由农户转让集体土地使用权的土地约2万亩。这些集体土地都是农民所有的建设用地。
实践总是比文件和规定来得更加现实，“农地非经征用不能转为建设用地”的规定在这里显然成了个“摆设”，不可能得到严格执行。另一方面，私下自发的土地流转缺乏规范，较长时期内，建设用地大多仍处于集体组织内部无偿或低偿使用和无序管理状态，一些乡镇企业借此“倒卖”集体土地使用权，也酿成诸多问题。
与其无效地防堵，不如有效地疏导。集体建设用地亟须明晰产权，通过流转实现其市场价值。在广东省等沿海地区，这种要求来自企业和农民集体，也来自基层政府。
早在2003年，广东省政府曾发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》(下称《通知》)，在全省试行农村集体建设用地使用权流转；凡合乎一系列限制条件的集体建设土地，“可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益”。
广东省此次出台的《管理办法》，不啻对两年前这个《通知》的“法律化”，并且增加了“土地转租”的流转形式；同时对各种流转形式分别进行明确规定，并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。
“过去的《通知》比较原则，只是指出了方向和目标。这个《管理办法》属于‘政府规章’，更具操作性，也更具体。”广东省国土资源厅法规处王功慧对《财经》说。
打破“独家供地”
尽管广东省国土资源厅多次强调，此一《管理办法》主要针对存量集体建设用地流转，但是诸多专家还是从中国土地制度变迁的角度，给予了高度评价。
目前，中国城市的国有土地使用权依照《土地管理法》可以买卖，农民的农地承包权依照《农地承包法》也可以流转，但农村集体建设用地流转则没有任何法律法规规范。中国社会科学院农村发展研究所王小映博士认为，“广东的《管理办法》触及中国土地管理的最后一个‘死角’，是农地制度改革的一个积极探索。”
北京大学教授周其仁则指出，农地直接入市之所以重要，是因为合法的产权转让可大幅降低交易费用，增进农民福祉。“从这部管理办法实施之日起，在我们这个农民至今占人口多数的国家，有一个地方的农地可以合法地进入市场转让了。重要的是，从此打破了‘非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途’的传统，代之以一个征地制与农地直接入市制并存的新时期。”周对《管理办法》高度评价。
这也意味着，《管理办法》实际上改变了土地统一征用制度。“原来法律规定建设用地必须由国家征用，由政府垄断供应，是国家‘独家供地’，今后则可能‘多头供地’，各个村集体经济组织也可以在符合规划的前提下供应集体建设用地。”王小映博士分析指出。
中国土地市场上过去只有一种产权，就是国有土地使用权，集体土地使用权不可交易。《管理办法》实施后，除了宅基地，其余的集体建设用地使用权完全可交易。今后的建设用地市场将会有两个“土地产权”：一个是国有土地使用权，一个是集体土地使用权，两者同权同价。中国土地市场的“城乡分割”态势将被打破。
“农村集体建设用地放开，意味着征地范围缩小了。”中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎研究员解释。如果农民集体可以合法地与工业企业等谈判，自主地市场化出让集体建设用地，就大大压缩了征地范围，有利于形成农村集体土地使用权的市场价格，从而为政府制定征地补偿标准提供参照系。
农地直接入市，还有利于降低中国工业化的成本。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英指出：“农民直接与工业企业谈判，价格可以商量，有灵活性，可能比政府征用后再出让更低。”
国土资源部有关官员也在关注广东的《管理办法》。记者获悉，国土资源部近期频频有官员赴粤调研。“农村集体建设用地流转已经有大方向，改革的原则已经确定，全国范围内农村集体建设用地使用权流转，已经进入立法层面。”国土资源部政策法规司莫晓辉对《财经》透露。
未竟之路
在给予广东的做法高度评价的同时，专家们也认为，《管理办法》要能真正贯彻实施，彻底实现“同地同权同价”，还需要出台一系列配套措施。如怎样确定集体土地的基准地价、土地股份合作制如何与《管理办法》衔接、农民的社会保障体系如何建立、如何处理农地入市与耕地保护的关系，如何从制度上确保农地入市经绝大多数农民同意，等等。
美国农村发展研究所律师李平指出，《管理办法》规定，集体土地流转必须经三分之二以上的村民同意，这还“远远不够”；应该规定集体土地的流转程序必须完全公开，失地农民应直接参与流转的谈判。在李平看来，集体建设用地流转，实际上是把农民30年的承包权流转了，承包权是农民的财产权，当然应当有失地农民直接参与谈判，讨价还价。
中国社科院农村发展研究所王小映博士的观点是，《管理办法》可能引发新的利益调整。因为农地入市，实际上对村干部和农民都构成激励，村集体可能会规避规划、谋求更改规划、违规违法流转等，谋求增加自己和集体的收益。因此，应对之策是完善村民自治制度，实行村务公开，完善土地价税费体系和土地登记体系。
专家认为，由于不能突破《土地管理法》，广东《管理办法》也存在严重的缺陷。如规定“农民的宅基地不能流转”，以及“通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设”等。
关于宅基地问题，其实，目前全国性的农民宅基地流转已相当普遍。据国土资源部国土勘测规划院近年在北京郊区的调查，北京城乡结合部大约有三分之一的宅基地都存在“地下交易”。另据中国土地学会2001年在浙江的调查，义乌市1997年4月至2000年，全市农村宅基地转让3223宗，面积21.89万平方米。其中，受让方为本村村民的占48.15%，受让方为非本村村民的占36.24%，受让方为城镇居民的占15.61%。这些转让行为85%以上都是私下交易，未办任何手续。
专家指出，不允许宅基地流转，主要是决策层担心放开宅基地买卖，会导致农民失去房屋，居无定所，影响社会稳定。其实，如果能加强宅基地审批管理，宅基地流转可能更有利于增加耕地，推进土地集约使用。
“简单地禁止城里人到农村购买宅基地，却没有切实可行的管理办法，实际上等于放弃监管。”中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎指出。
至于“流转取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设”，有专家认为更是费解。城市土地可以搞房地产开发，集体建设用地为何不能？一方面要实现集体土地和国有土地“同地同权同价”，一方面又做出这样的存有歧视意味的规定，既对农民实现自己的土地财产权利十分不利，也有悖于权利公平原则。
专家指出，从长远看，中国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地的所有制不同来制定土地管理政策。广东此次《管理办法》迈出了第一步。
本刊记者 毕爱芳 对此文亦有贡献
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