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本报记者 周 扬
上海报道
对于全国各级政府的发展和改革部门来说，进入9月后，“十一五”规划的编制已到了关键期。作为未来五年的政府施政纲领，“十一五”规划囊括了国民经济和社会发展的方
方面面。2005年底，便是交卷的时刻。
但是，全国有六个县市需要提前向国家发改委上交这份答卷，它们的“十一五”规划的制定是全国县市规划体制改革的试点。这六个县市分别是：江苏苏州市、浙江宁波市、四川宜宾市、广西钦州市、辽宁庄河市和福建安溪县。
自2003年10月国家发改委确定试点城市至今，规划编制工作已开展了两年。据记者了解，其间由国家发改委组织的试点工作会议就不下六次，相关人员的培训班举办了三次。而六县市也分别确定了各自的试点方向，逐步推进。
到目前为止，六县市的“十一五”规划初稿已基本完成。
重点在于空间布局
在钦州市副市长王乃学看来，钦州市的“十一五”规划要完成两个任务，一是“筹划空间”，即回答在哪里，搞什么，搞多大，为什么这样搞；二是“谋划发展”，即回答怎样搞。
这与国家发改委对此次规划体制改革提出的要求相一致，据宁波市发改委规划处的金戈透露，就是要加强国民经济和社会发展总体规划的空间内涵，强化空间均衡和指导功能。
所谓空间均衡，就是人口、产业分布要与资源状况相适应，要与环境承载力相适应。宁波市在“十一五”规划中，“特别强调规划要落地，无论是功能区划分还是建设项目，要有清楚合理的‘红线’。”
国家发改委的这个要求在六县市有了具体但各不相同的实现形式。
在中科院南京地理所的帮助下，《苏州“十一五”总体规划纲要及2020年远景目标(初稿)》中，苏州单独辟出规划的三个章节来谈空间布局与分区引导，“这在以往的五年规划中是从未有过的。”该市发改委副主任何坚忠说。
综合考虑各评价单元的自然生态保护价值和经济社会开发需求，苏州将市域分为五类空间开发适宜性及管制区域，分别是禁止开发区、优先保护区、适度保护区、适度开发区和优先开发区。
其中优先开发区主要集中于临江区域以及沿江高速的沿线区域。“其中，太仓和常熟的部分地区以及昆山市区以北地区，开发效益较高，建设用地总量也较低，仍具有一定的拓展空间，是未来产业和城镇发展的首选区域。”
据中科院南京地理所的陈雯博士介绍，苏州花大力气研究的是产业发展与布局引导。其“两轴三带”的产业布局在规划初稿中占据了重要位置：沪宁发展轴和苏嘉杭发展轴是苏州未来经济集聚成长、快速提升的东西、南北发展的主轴线和中枢系统。沿江、沿沪浙和沿湖三条产业带是承接国际重化工产业转移、接轨上海、对接浙江以及提升农业和服务业发展水平的主要区域。
《宜宾市发展空间分区评价研究》也重点规划了空间布局。8月5日，下午，在宜宾市法官培训中心召开了这个课题的评审会，国家发改委规划司副司长徐林专门到宜宾参与评审。徐林认为，“通过选择宜宾作为西部惟一的试点市，就是要考虑大的空间布局，使得资源环境承载力较强的地区聚集更多的经济，更多的人口，使得今后中国的人口分布、经济分布相对比较合理。”
课题组执笔、南京大学国际地球系统科学研究所副所长李满春教授，向本报记者详细介绍了宜宾市空间分区评价的过程。
从产业发展角度看，宜宾可以分为粮食生产区、经济作物区、矿产能源区、旅游资源区和工业开发区。从开发程度的角度看，综合地形、道路交通、基础设施、自然资源和能源供应等因素对开发等级进行评价，分为优先开发、适度开发、控制开发和不宜开发四个等级。
从分区保护的角度看，分为严格保护、适度保护、中度保护和轻微保护四个等级的保护区。
在对分区进行科学评价的基础上，结合208个乡镇的实际，宜宾市确定了四个大的综合经济区，北部为沿江综合经济区，南部为矿产区，西部是生态区，东部为旅游区。各个区在“十一五”规划中的具体项目和发展目标都进行了细化和“落地”。
“当这些分区引导意见由政府通过规划的形式发布后，具体的运作应当由市场来决定。”李满春认为，以往的国民经济和社会发展规划存在很多政府的不合理干预，而往往需要引导的却又出现政府缺位的情况。通过空间布局和分区引导的改革，使政府的行政边界得以明确，而市场主体也有据可循。
对于苏州和宜宾的区别，李满春评价说，“宜宾市属于经济欠发达地区，其空间布局更强调政府对新产业的开拓和引导；而苏州已经达到中等发达国家水平，产业基础雄厚，他们的规划更偏向产业的集聚和功能提升。”
规划体制首次创新
“现行的规划体制沿用了50年，带有很强的计划经济色彩。”王乃学副市长说，在他的印象里，第一次全国规划改革试点工作会议便是在广西钦州召开，当时就明确了各试点县市在规划内容、规划形式方面不要求千篇一律，而要根据本地情况和发展的需要编制出对当地国民经济和社会发展有用的规划。
王乃学强调了“有用”二字，“‘规划’不是说一些原则性、指导性的空话，那样的规划做完后没法实行。”而是应当把具体的规划落实在具体的土地上，“落地”才“有用”。
此外，在旧有的规划体制中，存在多个规划之间互相矛盾，互不衔接的问题。仅仅一个城市至少就有国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划。各个部门之间指标不一致，数据不统一，造成执行部门无所适从。
因此，六县市在进行“十一五”规划试点过程中，特别强调了各规划之间的衔接问题，不单是上述“三规”的衔接，还包括总体规划与专项规划之间的衔接。
辽宁庄河市发展计划局规划改革科的王世文科长告诉记者，庄河每次举行“十一五”规划会议，都要求国土部门和城市规划部门的工作人员来旁听，“‘十一五’规划是一切规划的总纲，各项规划都要接受它的指导，不能与之冲突。”土地利用规划和城市总体规划要根据“十一五”规划作出相应的修正。
庄河市的另一项创新是开发了规划管理信息系统。庄河发展计划局将调研所得和各项资料——地图、行政区划、经济发展指标、其他数据统一纳入到规划管理信息系统内，与“十一五”规划形成一个整体。政府各部门可以随时调阅，参照规划进度执行。在“十一五”期间，规划执行和项目进展情况会及时反馈到这个系统，同步作出更新。
对于公众和投资者而言，这个系统也部分开放提供查询。“一方面接受社会监督，一方面也为投资者提供便利，比如未来五年庄河有哪些重大基础设施建设会一目了然。”
至于规划编制的社会监督，涉及到编制程序的改革，同样也是此次规划体制改革试点的重要内容。苏州市发改委从7月8日开始就“十一五”规划向全社会公开征询意见，为期两个月；四川宜宾市发改委在规划基本思路形成后，将具体内容下发到党政机关、企业和学校收集修改意见。“最终的修改结果也会向社会公示。”宜宾市发改委综合科的李祖林说。
规划体制的创新同样体现在规划主体的转变上。据记者在六县市的采访了解，各地发改委或发计局均不同程度的引进“外脑”参与“十一五”规划的编制，“以前制定规划都是在政府内部进行，不仅仅思路单一，而且专业知识不足”，苏州市发改委副主任何坚忠介绍说，苏州市与中科院南京地理与湖泊研究所合作，在前期调研和专项课题方面展开合作，并共同完成了《规划纲要》的部分内容。
四川宜宾市则花费40万元聘请南京大学国际地球系统科学研究所进行空间分区研究，这项核心课题于8月5日通过了评审，并且获得了国家发改委的高度认可。
执行规划是关键
“规划体制改革不仅关系到规划本身，同样涉及到政府管理体制和市场改革的各个方面。”王世文说。“由试点到全国推行还有很长的路要走。”
规划的执行是首要问题。以往并不缺乏合理可操作的国民经济规划，但各级政府在五年实施期间并不完全按照规划执行，有时肆意更改规划确定的发展目标和方向。
所以，“十一五”规划指标总体上是预测性、指导性的，但同时要保留少量必要的有约束力的指令性指标。“一旦通过人大的审议，就要严格遵照执行，否则就要追究当届政府的责任。”王世文说。
宁波市考虑的指令性指标包括：人均受教育年限，人口自然增长率，城镇登记失业率，最低生活保障率，城镇职工基本养老保险覆盖率，每千人拥有医生数，森林覆盖率，人均公绿面积，单位GDP能耗，单位土地产出率，单位GDP水耗，污水处理率等。金戈表示，“这些指令性的指标必须严格执行，才能保证规划的权威性。”
陈雯认为，政府规划的领域应当由覆盖经济社会各领域，向主要覆盖公共产品与服务和非竞争性领域转变。我国的市场化改革使市场机制发挥作用的领域正在不断扩大，因此，许多竞争性领域的规划应该退出，规划的内容要进一步向公共政策领域转变。
从当前来看，政府中长期规划的主要矛盾在于，一方面经济规划的内容导向性不够，有政府为企业代劳的倾向；另一方面，对基础设施和社会公共产品的规划，又往往过于原则，过于强调战略性，操作性和实施性都不够。
此外，与规划体制改革相关的立法也应当尽快出台。据了解，国家发改委酝酿多时的《规划编制条例》到现在还没有公布。在这一条例中，发改委希望将国土规划和城市规划整合起来，但因为涉及到多个部门利益而至今难以出台。
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