对当前建筑领域拖欠工程款问题的几点思考

　　来源： 审计署沈阳办

　　近年来建筑领域拖欠工程款的问题已成为经济生活中的热门话题，一些人大代表和政协委员更是利用每年的“两会”提出议案，呼吁政府尽快采取有力措施加以解决。笔者就当前我国建筑领域拖欠工程款的现状、特点、产生的原因和解决措施进行了一些初步探讨。

　　一、当前拖欠工程款的基本情况及特点

　　我国建筑领域拖欠工程款的问题最早出现在80年代后期，进入90年代则以惊人的速度快速增长。1990年全行业被拖欠的工程款36亿元，到1997年底就达到了3566亿元，8年间增长了98倍。到2003年达到拖欠高峰，当年全国建筑企业（具有资质等级的总承包和专业承包建筑业企业）被拖欠的工程款达到3670亿元，比上年增加304亿元，增长9%。

　　（一）竣工项目拖欠工程款比重大。至2003年底，全国竣工项目累计拖欠工程款达2147亿元，占拖欠工程款总量的58.5%，较上年增长11.6%。北京市2003年前三季度累计被拖欠工程款479.8亿元，其中竣工交付使用后尚拖欠的工程款达220.7亿元，同比增长49.9%。

　　（二）拖欠工程款涉及面广，而大中型建筑企业被拖欠现象尤为严重。目前在全国范围内有49.2%的建筑企业存在程度不同的被拖欠工程款现象，而其中尤以大中型建筑企业为甚。2003年底全国特级、一级建筑施工企业被拖欠的工程款高达2242亿元，比上年增长了15.5%，占全行业被拖欠工程款的比重由上年底的57.7%上升到61.1%；二级建筑施工企业被拖欠工程款820亿元，增长17.8%，比重由上年底的20.7%上升到22.4%。如中国**建筑总公司2003年底被拖欠的工程款高达109.4亿元，占当年公司总产值的15.8%，比上年增长了24%。

　　（三）政府部门和

房地产

开发商是主要拖欠者。至2003年底全部被拖欠的3670亿元工程款中，房地产开发商拖欠额1120亿元，政府投资项目拖欠额 980亿元，分别占总拖欠额的36.2%和26.7%。竣工项目拖欠的2147亿元工程款中，房地产项目拖欠额470亿元，政府投资项目拖欠额640亿元，分别占竣工项目拖欠总额的21.9%和29.8%。

　　（四）东部建筑企业被拖欠工程款较严重。由于我国目前区域性经济发展的相对不平衡性也使得被拖欠的工程款呈现出区域性比重失衡的特点。在全部被拖欠的工程款中，东部建筑企业被拖欠的工程款较为严重，占60%，中部占20.9%，西部占19.1%。

　　（五）被拖欠的工程款通过拖欠链条的传导形成大量拖欠农民工工资现象。由项目业主拖欠承包商的工程款通过承包商及分包商的传递而形成最终对农民工工资的拖欠，农民工的卷入使其成为最大的、受伤害最重的群体，进城务工农民的利益被损害。相关统计资料表明，至2004年3月全国建筑领域拖欠农民工工资已达到最高峰为320.8亿元。

　　二、产生拖欠工程款的原因

　　目前许多学者都对大量拖欠工程款的原因进行了分析，概括起来有建筑市场不规范、执法不严格、项目建设资金不足、施工单位盲目承揽工程等。应当承认，这些都是造成拖欠工程款问题原因。但这些因素仅是造成拖欠工程款的具体原因或直接原因，通过对这一问题进行深入分析我们不难发现更深层次的原因，主要有以下几点：

　　（一）目前我国社会主义市场经济体制尚处在创建过程中。处于这种过渡时期，相应约束体系和法律保障体系尚不健全。一些经营主体在经济活动中不按市场经济规律要求办事、扰乱经营活动却得不到相应的制约和惩罚，任其发展，其不良行为在行业内快速传播，相互影响，泛滥开来，其后果被不断扩大以至出现当前这种困难局面。最典型的事例就是一些建设的项目业主诚信缺失得不到应有惩罚而出现欠钱有理、欠钱越多越光荣的怪现象，债权人应有权利得不到有力的保障而沦落到向债务人哀求讨债的地步，其行为再通过债务链条不断传导，将相关的经营主体卷入债务链条，而最终的受害者是处于债务链条最末端的劳务提供者等。处于债务链条中端的经营主体既是受害者，也是间接害人者。

　　（二）在当前的过渡时期，科学合理的投融资体制和适应市场经济要求的现代企业制度尚未完全建立，影响投资活动主客体的投资和经营活动的正常开展。现行的投融资管理体制和企业经营模式使投资活动全过程的许多环节存在不利于投资和经营活动正常开展的弊端，使参与投资行为的主客体经常出现不按正常程序办事并实施一些违规行为，为出现经济纠纷埋下隐患。当前一些建设项目既不履行必要建设审批手续又无相应的资金保障却能躲过政府职能部门的监督堂而皇之地开工建设，并依靠银行贷款和施工单位垫款来解决资金不足的问题，而一些企业甚至是国有特大型建筑企业由于内部管理机制和约束机制不健全，盲目承揽项目，以至出现既不受法律保护又难以解决的经济纠纷，最终为企业形成被拖欠工程款埋下祸根。

　　（三）政府的不作为及其不良引导助长了拖欠行为。应当看到，一些政府部门的不当行为对建筑领域出现的拖欠工程款问题负有一定的责任。一是政府应当履行的职责没有履行，对建筑领域出现的拖欠工程款问题负有监管不利的责任，使一些项目业主拖欠工程款有恃无恐且愈演愈烈，无形中助长了拖欠行为；二是由于一些政府部门超越自身财力搞项目建设，带头拖欠工程款，起到了不良的引导作用。调查发现，当前一些政府部门大兴土木，热衷于建设所谓“形象工程”、“政绩工程”，“献礼工程”，并在工程建设过程中带头违反建设程序，大搞“三边”工程，部门之间相互攀比、贪大求全，不断扩大建设规模，提高建设标准，并最终导致大量拖欠建筑单位的工程款。

　　（四）现行投资活动缺少必要的风险管理制度，企业经营风险无法转移。在任何时候、任何环境下，风险和利益都是同时存在的，市场经济也是如此。企业在谋求经营利益的同时必须要顾及到经营风险的存在并进行合理的转移，因此在市场经济环境中建立风险管理制度是必要的。然而目前在我国由于受认识上的影响以及市场经济发育不完善的制约，必要的风险管理制度在建筑领域尚未建立，企业经营风险由于无法转移而只能自己承担，而潜在风险一旦转变成现实的损失，企业只能接受残酷的事实。

　　三、几点建议

　　针对建筑领域存在的拖欠工程款问题，国务院于2003年、2004年多次召开电视电话会议，进行专题布署。建设部和

国家发改委等部门为贯彻国务院精神，提出了14项具体措施解决拖欠工程款的问题。但是政府采取行政手段不能成为长久之计，要想从根本上解决这一问题，必须遵循市场规律建立长效机制：

　　（一）适应社会主义市场经济体制的建立，加快诸如信用体系、风险管理制度等相关体系的建立。市场经济有其自身的发展规律，要适应这些市场经济规律并逐步建立起与其相适应的相关保障体系，并最终形成符合其规律要求的正常进出秩序，促进各经营主体进行公平竞争、良性发展，使那些违背公平竞争原则、丧失道德底线的经营主体得到应有的惩罚，使其在市场经济环境中无立足之地，自动退出竞争，维护公平，净化社会主义市场经济环境。目前建设部正在建立的建筑业企业和房地产企业的信用档案和市场监控体系就是一个良好的开端。这些措施将配合有关金融部门，对违约失信行为实行限制。对于严重或恶意拖欠工程款的业主记入信用档案，向社会公开其不良记录，从而打击失信行为，创建诚信体系。

　　（二）加快建筑领域的立法进程，运用法律手段解决拖欠行为。市场经济必须要有完备的法律体系做保障。在社会主义市场经济环境中解决包括建筑领域拖欠工程款在内的诸多问题没有相应的法律保障是不行的。加快建筑领域的立法工作进程，使建筑领域的经济活动能够有法可依，这一点在各方面早已达成共识，但落实的效果不尽人意，有关方面应当抓紧调研，查找症结所在加以解决，以利加快立法进程。同时要鼓励和引导各经营主体运用法律手段解决经济纠纷。建筑施工企业自身也要放弃旧有观念，勇于拿起法律武器捍卫自身权益。中建三局东方装饰在这方面已经作出表率，他们积极运用法律手段推动本公司的清欠工作，特别是高法出台《合同法》第286条司法解释后，公司立即行动，对所有拖欠项目进行筛选，对符合优先受偿权的19个项目分别发出《催办结算函》，在一定程度上促进了业主办理结算和付款。公司同时还对久拖不付的5个项目采取法律诉讼，涉及金额836.43万元。

　　（三）继续深化改革。应当承认，我们在改革进程中产生的一些不良现象和不利经济发展的弊端在客观上对建筑领域拖欠工程款的行为起到了推波助澜的作用，对这一点应当有清醒的认识。而要想解决这些改革进程中出现的问题只有通过继续深化改革，特别是加快投融资体制改革和现代企业制度建立进程，加大体制建设力度，加强建设项目的管理，进而逐步解决存在于经济领域中浅层次和深层次的矛盾和问题，彻底清除存在于各个方面和各个环节阻碍经济发展和经营主体开展正常经济活动的障碍，促进各经营主体在社会主义市场经济环境中健康发展，促进经济社会和谐发展、共同进步。（潘述功）