国有企业目前承担的暂养人员政策性历史负担，从其性质上看，是国有企业承担着政府和社会的职能，是计划经济体制遗留下来的历史产物，这种“企业错位、政府缺位”现象，与我国“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”的总体目标不相适应，与社会主义市场经济体制中企业的职能定位不相适应，对进一步深化国资国企改革、促进国有企业的发展壮大形成“政策性”制约。
如何进一步减轻国有企业暂养人员政策性历史负担，笔者认为，需从两个方面逐步进行：一是减少国有企业承担这些人员的相关费用，二是减少国有企业承担这些人员的相关管理和服务工作的事务。在制定国资国企改革发展规划时，要把国有企业人员政策性历史负担问题加以统筹考虑，统一规划，逐步减轻国有企业人员政策性历史负担，为国资国企深化改革，促进发展，创造稳定和谐的社会环境。 引发的问题 著名学者林毅夫认为，政策性负担是国企改革最大羁绊。他把政策性负担分为两种: 一种是社会性负担，主要是指企业承担的社会保险、冗员等问题;另一种是战略性负担，主要是指我国在上个世纪50年代建立的无比较优势、无自生能力的大中资本密集型国有企业，它们很大程度上靠国家的保护补贴维持。 这些负担对在新国企中建立现代企业制度、开展企业激励机制、调整经营布局等都不利，新企业更会因承续老企业沉重的社会性负担而不能轻装上阵，发生尴尬的“反哺现象”，长久必将使国企发展危机重重。这些问题主要表现在以下几个方面： 首先，国有企业人员负担过重，导致国有企业营运业绩不能客观反映。 据统计，2004年度上海市国资委出资监管企业退休人员、死亡职工的遗属、精简回乡人员、农婚知青人员、征地养老人员、劳保家属等16类人员直接发生费用达30.4亿元，其中困难企业直接发生费用达14.3亿元。 企业在承担各类暂养人员相关费用的同时，还需要配备大量的在岗职工从事离岗人员和与企业无劳动关系人员的管理和服务工作，从事应由社会负担的保障责任和事务。如仪电控股集团、电气集团公司等集团公司成立了社保服务中心或人力资源管理公司，并配备专门人员、场地、设备，为各类暂养人员提供集中管理和服务工作。 国有企业政策性历史负担，客观上需要企业投入大量的人力、物力和财力，对企业而言，难以客观反映其营运业绩。同时，这些历史性政策难以靠企业自身能力进行改革，给国有企业进一步深化改革带来一定的障碍。 其次，困难企业中各类暂养人员的基本保障缺乏稳定性。 市场经济中，企业的兴衰存亡是经常发生的，依附于企业落实这些暂养人员的基本保障，缺乏必要的稳定性。存在这些暂养人员的国有企业，大多数都是老企业，有些企业已经歇业关闭了，有些企业已经破产，有些企业依然十分困难。困难企业拖欠各类暂养人员的基本保障费用经常发生，这些弱势群体的保障缺乏稳定性，不但给这些暂养人员基本利益带来很大影响，更是影响到企业和社会的和谐稳定。 再次，原国企暂养人员政策性历史负担难以在改制后的民企中承续。 近年来，国企改革步伐进一步加快，国有企业改制为民资企业或多元投资的企业逐渐增多。据上海市总工会对289户改制企业进行调研，改制后执行家属劳保制度的企业有较大幅度下降，改制后执行在职职工家属劳保制度的企业比之前下降了13.5％，改制后执行退休人员家属劳保制度的企业比之前下降了17.1％;死亡职工遗属补助、农婚知青生活费补贴等也有不同程度的影响，原国有企业建立的企业帮困基金在改制后被终止的情况也有发生。 原国企的政策性历史性负担难以在改制后的民企中承续，暂养人员的管理无明确责任主体，给这部分人员的基本保障权益带来损害，容易诱发一些不稳定事件。同时，由于部分职工担心改制后有关利益收到损害，对国有企业改制工作理解和支持程度有所下降，给国资国企进一步深化改革带来一些负面影响。 解决途径 积极推进企业退休人员社会化属地管理和服务管理服务社会化，是社会保障独立于企业事业单位之外的重要体现和完善社会保障体系的内在要求。所谓管理服务社会化，就是按照政事分开的原则，把从企业事业单位分离出来的一系列社会保障事务，交由有关社会服务机构承担，充分体现保障制度的社会性。社区管理是社会保障管理和服务社会化的一项重要内容，实现企业退休人员与企业事业单位脱钩，在城市社区因地制宜开展社会保障对象的统一管理，为他们提供生活和其他服务。 企业退休人员社会化管理服务是指职工办理退休手续后，其管理服务工作与原企业分离，养老金实行社会化发放，人员移交城市街道和社区实行属地管理，由社区服务组织提供相应的管理服务。 社会化管理服务的基本形式是将企业退休人员直接纳入街道和社区进行管理与服务。具体方式如下: 一是要确立“市区联手、各方参与、形成合力、共同推进”的基本原则; 二是要明确或建立全市统一的街道、社区退休人员管理服务机构; 三是要明确街道、社区退休人员管理服务机构的工作职责; 四是要明确企业与街道、社区退休人员管理机构的移交方式； 五是要对退休人员管理服务机构的工作人员进行培训考核，从企业退管工作人员中优先选用; 六是继续落实企业在一定时期应承担的责任。 逐步将部分暂养人员纳入社会保障体系 第一，对国有企业死亡职工的遗属实行社会化保障和属地民政管理。 目前，本市对破产国有企业死亡职工遗属生活困难补助费用已纳入财政支付渠道，其他国有企业的死亡职工遗属补助费用仍由企业承担。在操作上，可以将破产国有企业的范围，扩大到关闭歇业国有企业进行试点，以后逐步推开。 第二，对农婚知青人员生活补助费，统一由相关区县的民政部门负责落实保障，进行管理和服务。 包括以下情形: 一是农婚知青人员当时响应政府号召到农村去的，现在他们生活困难，政府应当给予关心； 二是农婚知青人员父母亡故、无兄弟姐妹的，其生活补助费用已经由民政部门落实保障，不能因国有企业招用了农婚知青人员的父母或兄弟姐妹而承担保障责任; 三是统一由民政部门实行保障、管理和服务，有利于全市政策的统一和平衡。 第三，对精简回乡人员医药费，纳入医疗保险范围，实行统筹保障。统筹保障资金可由政府和企业共同承担。 第四，改革家属劳保医药费制度，实行社会统筹。 家属劳保制度改革，可从两个途径探索解决: 一是职工未成年子女的家属劳保制度改革，建立本市统一的独立于单位之外的未成年人医疗保障制度，无论青少年的父母有无工作单位、工作单位是何性质、父母工作单位如何变动，乃至孤儿，都应当得到基本医疗保障，取消现行依附于用人单位的家属劳保制度。 二是职工配偶和父母的家属劳保制度改革,采用“老人老办法、新人新办法”。老人老办法：即对目前已经享受家属劳保政策的，一种方案是实行锁定，由企业继续承担费用，直至自然减少;另一种方案是纳入社会统筹。新人新办法:即对新产生的情况，企业不再实行家属劳保政策，直接实行社会统筹。 加快社会福利事业的改革步伐，变多头管理为统一管理目前国有企业人员政策性历史负担，既反映我国社会保障制度需要进一步改革和完善，也反映了当前我国社会福利制度存在的问题，即多头的社会福利管理格局。 我国目前城乡社会福利服务有多部门参与，但就一般意义上的福利服务而言，主要还是三个方面提供服务: 一是单位对职工及家属提供的福利服务; 二是民政系统代表政府对民政对象（主要是三无对象、优抚对象等）提供的福利服务; 三是街道乡镇集体对特殊对象（主要是三无对象、五保户）提供的福利服务。 多头管理极易造成管理上、政策上的不统一。改革的趋向应是把整个社会的社会福利管理职能统归到一家国家的民政部门，通过事权的重新划分，使民政部门具有统管社会福利而不是民政福利的职能，将社会福利工作重新分工定位，理清民政救助对象，配合国有企业改革和社会化职能的剥离，将企业、单位办福利的职能向社区和社会转移，走上规范化、专业化的发展轨道，使社会福利社会化。 统筹规划，明确国有企业在一定时期内应当承担的责任一是国有企业在制定改革发展规划时，要充分研究分析企业人员政策性历史负担; 二是进一步完善国有企业改制中人员政策性负担的过渡政策; 三是明确过渡时期国有企业应当承担管理服务的责任。（作者：卢长浩，摘自《上海国资》） 本文章仅代表作者个人观点。 | 
