新世纪周刊：起征点确立难 个税改革的数字摇摆

　　个人所得税扣除准标的调整，不仅体现个人所得税税收导向问题，同时也决定着能否减轻中低收入者的个人所得税负担，所以被看作是缩小贫富差距的重要举措。

　　本刊记者 王歆效

　　8月23日至28日，第十届全国人大常委会第17次会议在京举行，会议将首次审议个人所 得税法修正案草案。这是《中华人民共和国个人所得税法》(以下简称“个税”)实施25年来，第一次大的修改。其面临的起征点、征税方式以及是否能减小贫富差距的问题，成为困扰个税改革的三大难题。

　　贫富差距加大

　　国家税务总局最新统计数字显示，今年第一季度，全国内、外资企业所得税和

个人所得税共完成1907亿元，同比增长34%，增收484亿元。其中，个人所得税已经成为自1994年税制改革以来增长最快的税种，平均增幅高达48%，个人所得税收入已成为中国第四大税种。北京、上海、深圳等城市，工资薪金税收更是占到了税收总额60%强。

　　据了解，个税收入规模虽然在不断扩大，但收入构成比例却没有发生太大改变，六成多来源于工薪阶层，而真正高收入群体的纳税并不是很多。因此也就有了人们对现行税制“杀贫济富”的诟病。

　　中共中央党校社会学室主任、中国社会学学会常务理事吴忠民教授指出，在短短二十多年的时间里，中国已经从一个平均主义盛行的国家，转变为贫富差距扩大、收入差距超过国际上中等不平等程度的国家。

　　他认为，形成这种现象的原因主要有两个，其一是对高收入群体缺乏合理的、必要的“限高”；其二是对基础阶层缺乏必要的“兜底”。由此，中国社会的贫富差距已经突破了合理的限度。

　　起征点确立难

　　目前，除北京、上海执行1200元标准、深圳执行1600元标准外，全国其他地区执行的仍旧是1980年个税标定的800元的起征点。但众所周知，与25年前相比，无论是社会经济还是居民的收入都有大幅提高，显然800元的起征点已不适应当下中国的经济发展现状。

　　放暑假在家的艾文老师，近段时间与同事们热烈讨论着个税起征点要调高的事情，“起征点要是调到1500，就能多出去玩一回了！”“要是能调到2000就更美了。”

　　艾老师之所以提到1500元这个标准，是由于此前北京市地税局个人所得税管理处副处长史小军，在首都之窗在线访谈时表示，“北京个税起征点，应在1500元左右比较合适。”而许多业内专家则认为，个税起征点至少应该统一到1200元左右。

　　如何确立个税起征点，一直是工薪阶层最为关注的个税改革问题。坊间所谓的“起征点”，实际就是“个人所得税费用扣除标准”，其直接关系个税的缴税底数。

　　

中国经济体制改革研究会公共政策研究所副所长夏业良介绍说，中国1980年所确定的800元的起征点，大致相当于当时社会平均工资的20倍，而当时国家领导人的月收入也就400元。如果以此类推，根据目前全国范围(不包括港澳台)内的社会平均月工资水平的估算，此数值约为12000元／月(即600元×20倍)。

　　夏业良指出，个税起征点的确定，实际涉及的是税制设计原则问题，究竟是要使绝大多数劳动者都成为按月交纳个税的纳税人，从而大面积增加财政收入呢，还是主要针对高收入者进行征收，保护和鼓励低收入者的财富积累，从而达到收入调节或财富再分配目的的问题。

　　就目前中国经济发展情况看，个税起征点应当在个人日常生活支出得到基本保障的数额水平上，同时兼顾家庭中需要赡养成员所需的基本生活保障。根据观察与推测，在全国范围内个人所得税起征点应当在2000-3000元。但应考虑地区经济发展的差异问题，在起征点上应给省市一些自主权。

　　征税方式一刀切

　　与中国个税征收的方式不同，日本实行高低两种个人所得税税收制度，其中适用10%个人所得税税率的占80%(以工资收入为主要来源者)，而适用37%的高税率者不到1%。

　　且日本个人所得税多以家庭为单位，以工资收入为主要来源者为例，家中有两个孩子的，个税起征点为325万日元/年，有一个孩子的为220万日元/年，只有夫妻两人的为156.6万日元/年。

　　在某事业单位工作的张科长认为，这种税制体现了公平原则。个人收入高的不一定纳税高，因为要看他将要负担多少人的生活，负担多的则起征点较高，相对纳税额较少，反之则纳税额较多。而目前中国的税制是以个人为单位，没有考虑到其要负担家庭不工作成员的生活成本问题。

　　美国个人所得税制度是国际社会公认的比较完善的税制，近年来，其个人所得税一直占据美国联邦税收的半壁江山。据了解，美国个人所得税的税基非常宽，除了税法中明确规定的免税项目外，其余来源于各种渠道的收入均计入个人所得。

　　经过几次税制改革，至1995年，美国税率分为三个基本税率档次，即15%、28%、31%和两个高税率档次36%、39%。2000年布什上台后，又进行了税率调整，从2001年7月1日起，除15%这一档税率保持不变外，其他档次的税率都逐年有所下调，到2006年，最高税率下降到35%，其他税率也比减税前降低3个百分点。与中国执行的代扣代缴结果、自行申报方式不同的是，其执行的是个人申报制，在每年4月申报。

　　夏业良介绍，在西方发达国家一般都规定具体日期作为自觉申报纳税的最后期限(通常是4月1日)，如果超过期限，轻者要予以严厉经济处罚，重者就要被拘捕。而且在国外纳税申报表的最后，纳税人都要声明，“以上填报内容真实，如被查出虚假，我愿承担最严厉的处罚。”

　　而中国对于偷逃税款者，只有处下5倍以下罚款的处罚，尚未上升到刑罚的程度上，这也使一些人心存侥幸，因为即便被查处了，也有利可图。

　　中国税务咨询协会副会长兼秘书长赵怀坦介绍，个税调整最为工薪阶层所关注，是因为他们大部分收入来自工资收入，而这部分收入又是显性的，易于被税务部门的全程监管。

　　事实上，在收入渠道多元化的今天，许多高收入群体并不是靠工资生活，他们的非工资收入远远大于工资收入，如何监管这部分收入成为个税征收的难点，也是个税改革方案迟迟不能出台的主要原因。

　　据了解，2004年，国家税务总局对个人所得税征收办法进行了调整，民营经济投资者、影视歌星、金融、保险、

证券等高收入人群成为监管的重点。

　　但由于“灰色收入”往往以一对一的私下现金支付，监管难于发挥作用。以收入中等的艾老师为例，其来自家教的收入税务部门就很难掌握。据艾老师讲，这部分收入绝不低于她的工资收入。由此来看，通过现行的代扣代缴等方式，也很难有效遏制逃税的发生。

　　缩小贫富的良药

　　个人所得税的征收，一方面是要让公民有纳税意识，更重要的是实现社会资源第二次分配的功能，这也是业界公认个税征收的一个初衷。

　　在新加坡，其占总人口20%的富人，交的个人所得税占政府所得税总数的93%，也就是说，个人所得税几乎都是由占人口20%的富人承担的。同时，新加坡政府对普通市民还有各种补贴，其中占人口80%的市民，在获得的补贴和交税平衡后，还都有净收入进帐。也就是说他们每年不仅可以少交、不交个税，而且还都可以从政府获得额外收入，只有那20%的富人是净出帐。

　　但在中国，来自国家税务总局的统计数字显示，2004年中国个人所得税收入为1737.05亿元，其中65%来源于工薪阶层。这种“贫富倒挂”的现状，激起了各方尤其是工薪阶层的强烈反应。现在全国职工年平均工资已经接近15000元，经济发达地区更是远高于这个数字，而税基仍旧执行800元的老标准，这已难以胜任社会资源第二次分配的功能。对此，许多人甚至激烈地指责这一标准是“劫贫济富”。

　　赵怀坦说，如果个税起征点能从800元上调至1200元，并允许各地区根据实际情况上下浮动20%，则可望在一定程度上减轻中低收入者的个人所得税负担。

　　另有分析人士指出，个税如能由分类所得税制，改为综合分类所得税制，把私营企业主、中介机构合伙人、演员、律师等重点人群，纳入综合纳税的范围，对重点人群的重点收入实行综合纳税。而工薪阶层仍适用分类所得税制，则有望加强对高收入者的税收监管，同时也可避免税款流失。

　　而夏业良则认为，还是统一实行申报制比较好，这样一方面可以增强纳税人意识，同时也可有效遏制“灰色收入”的长期存在。同时他也强调，申报制的保障在于相关法律法规的完善。

　　个税改革路漫长

　　今年4月，财政部和国家税务总局在充分调查、论证的基础上，已完成了对当前个人所得税改革问题的研究，并提出了适当调整个人所得税费用扣除标准的初步方案。

　　虽然公众对于其具体内容并不知情，但如艾老师、张科长一样，工资阶层给予其充分的关注与期待。但实际上，个税并非依靠自身的改革就能去除现有税制中的缺陷。

　　人民大学劳动人事学院副院长孙建敏说，在中国整体信息化建设、社会信用体系建设还比较薄弱的背景下，要真正使个税成为调节个人收入分配的有效杠杆，仅靠征管部门，事实上很难产生预期的效果。

　　税务部门的信息采集系统与银行个人收支结算系统能否有效对接，“灰色收入”如何监控等，都是税务部门要面对的现实问题。因此孙建敏认为，彻底的个税改革无疑还将有很长一段路要走。

　　但也有专家认为，由于此次个税修改草案修改幅度很小，各方面的意见比较一致，所以草案可能只需要“两读”或者“一读”便可通过。

　　对于这样的消息，艾老师说，虽说个税起征点的提高是我们工薪阶层所期待的，但我们希望个税改革不要太仓促，别像“交法”似的，出台后不久又发现许多新问题。