财经杂志：中国农信社财务改革后的选择

　　通过多样化手段改善农信社的财务状况仅仅是改革的第一步，我们需要的是具有新的运行机制的农村金融组织

　　□ 石川/文

　　自2003年8月18日农村信用社改革八省试点启动以来，至今已经两年，其间随着改革的 推广，农信社改革已经成为农村金融体制改革的核心环节。

　　但是，农村信用社改革依然处于十字路口。当前所做的一切仅仅是改革的第一步，即通过多样化手段改善农信社的财务状况。我们需要的是具有新的运行机制的农村金融组织，但是，对什么才是真正的“新机制”，至今缺乏完备的认识，有一些重要问题尚待厘清。

　　第一，改革的阶段目标与总体目标的关系。

　　农村信用社改革的目标设计遵循以下逻辑：农信社自身状况的好转是阶段目标，以此可以实现提高农村金融效率的总体目标。但这一逻辑并非完美无缺，农信社自身经营管理状态并非其支农效率的充分条件，相反，改革安排本身可能导致某些负面激励，以至阶段性目标与总体目标之间出现路径上的偏差。

　　毫无疑问，一个好的阶段性改革目标至少应该满足与总体目标的相关性、其自身的可操作性和结果的可测性。

　　从相关性而言，单纯的财务状况好转并不能把农村信用社改造为真正的社区金融机构，因竞相给乡镇企业贷款所导致的历史包袱问题依然存在于当前的信用社经营模式中。即使信用社改革的确以财务状况的好转为特征，如果偏离了农村金融效率提高、农村信用社法人治理结构完善的最终目标，那么阶段目标与总体目标的最终相关性也是值得怀疑的。

　　在可操作性方面，无疑只有所有者才真正具有使金融机构财务状况改善的初始推动力。在农信社改革中，所有者的改革激励呈现明显的地区差异——在东部江浙地区，各类经济主体积极入股；在中西部地区，行政推动的痕迹明显强于市场推动。但以贫困地区的农户不具备作为所有者参与金融机构监管的能力为行政推动的理由是站不住脚的，因为所有者与经营者之间相对的知识、能力在发达和欠发达地区不存在质的差别。只有政府真正成为农户的代言人，农户才能真正成为信用社的所有者。

　　而可测性方面，从目前披露的信息看，所有的测度均集中于财务指标。但是，由于金融业的特殊性质，从存贷增量到不良贷款比率，从盈利到资产规模均是可以短期“创造”出来的，只有金融机构素质不可能在短期内发生质的改变，所以我们主要应就阶段性改革成果的真实素质进行评估。

　　第二，改革推动的自上而下、中间推动与自下而上的关系。

　　由于中央承诺在一定条件下对单纯的地方性农村金融机构承担改革成本，本轮农信社改革的确在很大程度上激发了地方的积极性。但改革并非真正的自下而上，而是遵循了一条自上而下与中间推动相结合、忽略需求的路径。

　　除了较为笼统且未真正实施的“社区再投资”论断外，我们并未看到任何一项关于农户金融需求的翔实而严密的官方论证，更没有证据向信用社的股东、借款人乃至所有关心信用社改革的人士证明改革的诸多目标模式和措施与农户信贷(或融资)需求之间的相关性。显然，真正的自下而上的改革应当是需求导向型的改革。检验改革成效的直观指标在于当地农村金融需求的满足程度，而反映这一指标的一种替代依据是民间金融。一旦民间融资比重过大、利率过高，我们就需要反思正规金融是否在某些环节存在问题。

　　第三，改革中的体制抉择问题。

　　农村信用社两年改革没有解决的根本问题有两点：一是农信社是否有可能成为真正的“社区”金融机构；二是合作制或股份合作制是否仍然具有生存的空间。它们均与是否统一法人，是否采取股份制

商业银行形式或合作银行形式无关。

　　目前农信社的“社区”性质是值得怀疑的，其根源是改革基本方略的矛盾性。改革设计者基本上将商业银行的经营思路套用于信用社改革，但同时又希望农信社成为保留农村资金于“三农”发展的主要渠道和平台。前一思路立足于农信社的体制完善，后一思路立足于农村金融的可持续发展，两者的矛盾是再自然不过的。

　　而合作制与股份合作制的发展有赖于增量改革。从两年的改革实践看，信用社的合作制基础已经名存实亡。信用社、所谓股份合作制的“农村合作银行”与股份制的“农村商业银行”的实质性差别主要体现在注册资本金等规模指标上，三者都与真正的合作制存在距离。

　　但这并不意味着合作制不存在。根据

人民银行对广东省的调查，民间投融资在很大程度上体现出合作制的特点，如企业间根据相互的信息透明度和信赖关系，形成资金余缺调剂关系，这实际上是一种自发的金融合作形式。可见，合作制不是没有生命力，只是当前官办或政府管理型的农村金融组织内部缺乏合作制的生存基础。真正的农村金融市场化改革也许并非以存量风险化解为主，而以放开增量金融(允许自发式的农村金融合作)为主。当然，这是一个渐进过程，甚至必须与村级、乡镇行政体制改革相结合。

　　第四，改革中的配套关系处理问题。

　　农村信用社改革引起了利益关系的一系列变化，但监管体制、行业管理制度和内部人-外部人关系等配套制度建设显然处于滞后状态。从前瞻角度出发，配套关系的处理应考虑以下可能性。

　　一是银监当局的合作金融监管部门应该彻底转换为“农村金融监管部”，这样才能真正监管所有在农村地区和城乡一体化地区的正规金融组织。农村金融毕竟有不同于城市金融之处，无论何种组织形式，必然带有乡土特征和特定的法人治理结构特点，这是需要配套的监管制度与之相适应的。

　　二是省联社的发展方向需要及早规范与确定。省联社的发展面临两条道路：或者成为信用社的婆婆，在信用社的管理压力上追加成本；或者成为信用社的现金池、风控池和人才培训池。但如果把农村金融组织定位为股份制、商业性金融机构，则资本金的持续补充、风险控制能力的提高和流动性管理的完善将是主要问题。省联社在此应该有所作为，将资本管理作为省联社(未来的省级农村金融集团)的主业，这样才抓住了信用社发展中最薄弱、最急需的环节。-

　　作者为中山大学教授