银监会副主席李伟：中国农村信用社改革的探索

　　女士们、先生们：

　　很高兴参加上海“2005中国财富管理论坛”。在大家广泛探讨财富管理新理念的同时，我想请诸位能够把目光转向中国农村金融事业的发展。因为，没有农村金融的发展，就没有农村经济的发展，发展和谐经济、构建和谐社会就缺乏必要的基础。借此机会，我就两年来中国农村信用社(以下简称农信社)的改革进展作一介绍，以期得到各位的指教。中国农 信社改革，不是一个单纯的金融问题，而是事关农业、农村、农民(以下简称三农)和国民经济全局的问题。在我国农村经济发展中，农村金融服务缺失已成为了制约农村经济发展的重要因素。一是机构的缺失。近几年来，国有商业银行改革大量收缩县以下营业网点，加剧了农村及县域经济金融服务的供求矛盾，导致“一社”难支“三农”；二是资金缺失。国有商业银行贷款权限的上收，农村政策性银行机构改革和业务调整，邮政储蓄资金的外流，加上农村直接融资渠道少，造成支农资金供不应求；三是服务方式缺失。农业生产保险和农村商业保险空缺，农村直接融资渠道不足，农业担保体系和农村信用环境建设滞后，农信社贷款方式单一，手续复杂等。由此，深化农信社改革的必要性和迫切性已显而易见。同时，改革是农信社自身生存、发展的迫切要求。2002年末，全国农信社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为-8.45%，资本净额-1217亿元，不良贷款5147亿元，不良贷款占比36.93%。自1994年至2003年，全国农村信用社连续10年亏损，2002年当年亏损58亿元，历史亏损挂账近1500亿元。在这种情况下，要求农信社增强“三农”服务，无疑是一种奢望。加快农信社改革，加大改革力度，已是“三农”发展和农信社求生存的历史必然所趋。

　　改革的成效

　　2003年8月，深化农信社改革试点工作在8省（市）展开；2004年8月，改革试点工作扩大到29个省（区、市）。目前，改革试点工作整体进展顺利，并取得了明显成效。

　　??资本充足率从-8.45%提高到5.89%，总体抗风险能力有了质的变化。

　　两年来，通过增资扩股、落实国家资金扶持政策（主要是央行专项票据）、清收旧欠、核销呆账等措施，截至2005年6月末，全国农信社(含改制的农村合作银行和农村商业银行,下同)资本净额达1037.18亿元，资本充足率达5.89%，其中，第一批改革试点的8省份已达到10.31%。

　　??不良贷款率从36.93%下降到17.54%，资产质量明显改善。

　　2005年6月末，全国农信社不良贷款余额3851亿元，不良贷款率17.53%（扣除专项票据置换因素，实际为21.23%），比2002年末下降19.4个百分点。其中，先期试点的8省（市）不良贷款率为9.87%（扣除专项票据置换因素，实际为13.72%），比2002年末下降15.58个百分点（扣除专项票据置换因素，实际下降11.82个百分点）。

　　??结束连续10年亏损，扭亏为盈，经营效益显著好转。

　　2004年，在多提取呆账准备金25亿元、多核销呆坏账27亿元的基础上，实现轧差盈余105亿元，盈利面已达到81.2%。2005年上半年，全国农信社实现轧差盈余93.36亿元，同比增盈80.69亿元。

　　??资产规模不断壮大，农业贷款余额突破万亿元，支农服务功能增强。

　　2005年6月末，全国农信社各项存款达30694亿元，继中国工商银行、农业银行、建设银行之后突破3万亿元，比2002年末增加10769亿元，增幅为54%；各项贷款21968亿元，比2002年末增加8028亿元，增幅为58%。各项贷款中，农业贷款余额已经到达10299亿元，占全部金融机构农业贷款的比重已上升到87.5%，增幅达85%。

　　??已组建48家银行类机构和172家统一法人社，产权制度改革稳步推进。

　　通过多样化的产权制度改革，不同地区、不同经济环境、不同经营状况下的农信社寻找到了符合自身特点的产权模式和组织形式。截至目前，全国共组建银行类机构48家，其中农村商业银行9家，农村合作银行39家，另有12家银行类机构批准筹备；组建以县（市）为单位统一法人机构172家，另有273家已批准筹建。

　　??组建适合当地情况的管理机构，新的监督管理体制初步形成。

　　按照改革方案的要求，目前，全国已有23家省级联社挂牌成立，另有2家省级联社批准筹备，天津农村合作银行、上海农村商业银行已挂牌开业，北京农村商业银行筹建工作正在抓紧进行。“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农信社监督、管理、经营体制框架已经初步形成，其优势和作用开始显现。

　　??撤销青海格尔木8家高风险更名改制社，成功实施了市场退出。

　　今年6月，对于青海省格尔木市区8家长期经营不善、严重资不抵债、扭亏增盈无望的高风险农信社（原城市信用社更名改制社），予以撤销，对高风险农信社的市场退出进行了初步探索和有益尝试，丰富了改革试点的内容。

　　改革的经验

　　??改革方案设计的科学性和可操作性

　　自1996年农村信用合作社与中国农业银行在管理体制上脱钩，暂由中央人民银行管理，就开始了农信社改革方案的艰苦探索。历经三届政府，深入调研，反复论证，集思广益,终为大成。实践证明，这一改革方案，无论是在产权制度、管理体制改革，还是在中央政策扶持等方面的设计，总体上是科学的、符合实际的，也是可操作的。

　　一是将农信社交给地方政府管理，变一个积极性为多个积极性。

　　与农信社五十多年来任何一次变革相比，这次改革不再是中央部门的单一发动，而是充分调动了地方政府、农信社、农民以及各方投资人的积极性。地方政府越来越认识到，只有把农信社搞好了，才能有力地支持“三农”和县域经济的发展，才能更有效地维护农村经济和社会秩序的稳定，最受益的还是自己；农信社更是把这次改革视为一次有希望彻底走出困境的难得的历史机遇；农民和个体工商户越来越意识到，农信社才是真正的依靠。因此，改革推进不再仅仅是依靠自上而下的行政力量，而是改革主体和改革最大受益者自身的内在需求，形成了上下联动的良好局面。

　　二是产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性，体现了因地制宜、区别对待、分类指导的原则。

　　方案充分考虑到区域经济发展的差异性和不平衡性，在产权改革设计和实施中，不搞“一刀切”，不压进度，不下指标，成熟一个审批一个。各地农信社可以自主选择适宜自身发展状况、适应当地经济环境和监管需要的产权模式和组织形式，初步形成了两种产权模式（股份制、股份合作制）、四种组织形式（农村商业银行、农村合作银行、县农信社统一法人、县与乡镇农信社两级法人）并存，符合农村经济发展的新的农村合作金融产权结构。

　　三是国家制定强有力的扶持政策，有效地化解了历史包袱。

　　这次改革，国家分别从资金、财政、税收和利率等方面给予了有力的扶持，使农信社减轻了历史包袱，改善了财务状况，为转换经营机制和提高抗风险能力奠定了基础。而且，这些政策还较好地发挥了积极的导向作用，特别是央行资金扶持政策，设置了发行和兑付条件，从而极大地调动了农信社通过增资扩股等途径扩大资本实力、化解历史包袱的积极性，解开了农信社巨大资不抵债额与逐步走向良性发展矛盾的“死结”。

　　??改革方案实施的稳妥性和分阶段性

　　在进度的把握上，遵循积极慎重、稳定有序、积累经验、逐步推广的方针，试点工作先后分两批进行。第一批试点充分考虑到了东部沿海发达地区、中部粮棉大省、西部欠发达地区不同经济区域农信社的代表性。第一批试点省份的改革经验，为第二批改革试点工作发挥了先导和示范作用。在改革的步骤上，坚持因地制宜、区别对待、分类指导的原则，深入分析不同地区改革的条件和环境，分解工作任务，区分轻重缓急，将改革试点工作划分为不同的阶段目标。始终强调把握好改革的长远性目标和阶段性目标的关系，明确阶段性工作目标和工作重点，落实责任，妥善安排。通过各阶段工作任务的开展和阶段性目标的实现，扎扎实实地确保了改革试点工作的稳定、有序、顺利进行。

　　??地方政府的高度重视

　　试点省份的政府，对这次改革都非常重视，均成立了由政府分管金融的领导为组长，各有关单位参加的农信社改革试点领导小组，集中人员，明确责任，在组织实施改革试点工作中发挥了重要作用。两年来的实践证明，地方政府特别是党政主要领导的重视，是试点工作取得成效的重要保障。

　　??中央有关部门的加强指导和组织协调

　　一方面，围绕改革试点工作，中央有关部门通力协作，密切配合，及时分别制定了有关央行资金扶持政策、财政补贴政策和税收优惠政策的实施办法，使国务院的各项扶持政策得到有效落实。监管部门及时制定和下发了组建各类合作金融机构组织形式的管理规定，规范和引导农信社改革试点工作的有序进行。另一方面，

银监会会同人民银行等部门，对各地改革试点工作全过程进行认真指导和服务，多次召开各种不同类型座谈会、交流会、培训班、研讨会，互通情况，交流经验，部署工作，协调政策，规范行为；中央有关部门领导和工作人员，深入基层，调查研究，宣传政策，答疑解惑，有力地推动了改革试点工作的顺利进行。

　　??积极有效的宣传和广泛的舆论关注

　　各试点省份加大了农信社改革试点工作的宣传力度，让广大农民和社会各界更多地了解党和国家高度重视“三农”、加快农信社改革的决心和信心，了解各项改革扶持政策和措施，启发和鼓励他们理解、支持并参与改革，从而为平稳推进改革营造了良好的舆论环境。同时，媒体的广泛关注，对于及时发现问题，纠正工作偏差，不断改进工作，促进健康发展，起到了很好的监督作用。理论界对一些改革问题的质疑和批评，有助于有关部门更全面地思考问题，适时调整工作部署，在改革中不断地修正和完善。

　　深化改革的重点

　　1、转换经营机制

　　这次改革，国家给予了农信社包括资金支持、财政补贴、税收优惠等多项扶持政策，有效地减轻了历史包袱，资产质量、财务状况有了明显好转。但是，改革的目的并不是单纯的“输血”，而是培育和恢复“造血”功能。即在给予农信社政策扶持的同时，激励和引导其切实转换经营管理机制，逐步走上长期、可持续发展的良性轨道。目前，对于已经落实了国家扶持政策的大多数农信社来说，必须切实将工作重点转到转换经营机制，完善法人治理方面，否则，改革扶持政策所产生的积极效应将付诸东流，改革就可能前功尽弃。因此，巩固改革成果、促进发展的关键在于切实转换经营机制，完善法人治理结构。转换经营机制，首先是制定和完善内部管理制度，如贷款、投资管理责任制，规范业务工作流程和岗位监督，推行严格的问责制，加强内部稽核

审计，推行全员竞争上岗用工制度，等等。在这些制度的基础上，通过建立一种动态的激励、约束、奖惩的机制，使这些制度得到贯彻和落实，并最终形成一种固化的良性的运作方式，促进农信社业务快速发展和经营效益的根本改善。完善法人治理结构，重在建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，明确划分各级联社、农信社社员代表大会、理事会、监事会以及理事长、主任、监事长的职责，完善议事制度和决策程序，增加“三会”透明度，形成权责统一、运转协调、有效制衡、行为规范的治理形式和组织制度。尤其要强化社员（股东）的股权意识和监事会的监督职能，形成对高级管理层的制衡，弱化农信社内部人控制行为。

　　2、实施有效监管

　　一是坚持分类监管的原则。对农村商业银行、农村合作银行、省级联社、县统一法人社和两级法人社，区别不同情况，采取不同的监管标准和监管方法。二是突出监管重点。当前，针对农信社管理薄弱的现状，要把合规性监管放在农信社监管的首位，作为防范经营风险的重中之重，同时加强风险性监管。三是加大处罚力度。对于监管中发现的问题，要依法依规严肃处理，严格责任追究制，真正使监管有权威、有作用、有成效。四是以监管促发展。把审慎监管与业务创新和搞活经营有机结合，以监管促发展，在发展中防范风险。五是多管齐下。监管部门、人民银行、地方政府、省级联社都要按照各自的职责分工发挥监督管理职能，加强相互间的配合、交流和沟通，共同促进农信社规范、稳定、健康、持续地发展。

　　3、理顺管理体制

　　目前，农信社管理体制改革已经基本到位，除天津、上海和北京外，其他省份都选择了省联社作为政府行使管理职责的机构。省联社已开始履行自己的管理职责，取得了一定成效，但是，以下两个方面需高度重视,着力解决：一是省联社如何履行好管理、指导、协调、服务的职责，“管什么、如何管”，需要在实践中不断的探索和完善。在管理方式上，要特别强调的是:一要依法管理，尊重农信社的法人地位；二要靠制度管理，不干预基层农信社的日常业务经营；三要加强民主管理，搞好上下沟通；四要区别对待，分类指导，不搞“一刀切”；五要善于用经济和市场的手段管理，制止行政强迫命令。

　　二是新的管理体制的建立，省联社管理、监管部门监管、农信社自主管理三者之间必然有一个磨合的过程，但应努力缩短这一过程的时间,要在进一步明确各自职能的基础上,积极探索适合中国国情,有利于农信社健康发展和服务于“三农”发展需要的新体制、新机制。

　　4、增强支农服务

　　农信社必须牢固树立为“三农”服务的方向，要适应新时期农业和农村经济发展的新要求，顺时、顺势调整服务重点，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，增强服务功能。各级监管部门和地方政府管理部门，应按照市场引导和政策指导相结合的原则，督促农信社坚持为农服务的经营方向。要区分不同类型合作金融机构，加强对支农工作的监督和指导，对改制为银行类的机构，也要根据当地农业产值在经济总量中的比重，因地制宜、实事求是地明确一定比例的资金用于支持“三农”，并加强对支农情况的监督和检查。

　　5、重视人才建设

　　制约未来农信社发展的关键所在，是高管人员的素质不适应和专业人才的缺乏。加强农信社人才队伍建设，是增强农信社市场竞争能力的客观需要，可以说无论如何重视都不为过。以上问题既是目前农信社改革过程中亟需解决的问题，又是农信社可持续、健康发展的长远措施，事关农信社改革最终目标的实现。女士们、先生们，中国农信社改革，是在特殊背景、特殊条件下的一次历史性的探索。如今，中国农信社终于初步找到了一条符合自身发展规律，兼顾各方利益，充分调动多方面积极性的改革发展道路。虽然相对于国有银行、城市商业

银行改革发展来说，农信社内外部条件都不如前者，前进的道路必然更为艰难曲折。但是，只要沿着这条路一步一个脚印扎扎实实地走下去，相信就一定能够走出一条中国农村金融事业发展壮大的成功之路。谢谢！