四川治空饷

http://finance.sina.com.cn 2005年08月24日 16:00 21世纪经济报道

　　本报记者何忠平

　　成都报道

　　8月1日起，四川省开始了对全省财政供养(救助)人员的清理行动。而早些时候开始的南充市先行，以半年之功，清理出了2323名“吃空饷”者。

　　四川省财政厅地区科负责人向记者证实，截止到2004年底，全省财政供养人员共计241万，“行政和事业单位人员分别是58.3万和182.7万，离退休人员约有60万”。之前，省委组织部提供的资料显示，四川总共有175万名干部。

　　如此算来，干部人数占全部供养人员的73%。2004年末，省年末总人口为8724.6万，即四川的官民比高达1：50。于是，这次清理行动引起强烈社会反响也就可以理解。

　　四川省人事厅

政策法规处负责人唐甲军告诉记者，“一方面是进行‘体检’，另一方面，在统计清理的过程中，从制度和技术层面反思和完善方法”。

　　四川现实

　　记者在采访中得知，这次先自下而上后自上而下的大规模大范围清查，与四川省委书记、张学忠的两个批示有直接关联。

　　2004年的一天，在看完一篇关于黑龙江林口县清理“吃空饷”人员的报道后，张学忠批注“我们四川有否该种现象”，并要求各地市州核查。

　　在2004年

审计报告中，四川21个市州所辖51个县财力状况的审计调查结果触目惊心：51个县自行组织的一般预算收入仅占可用财力的38%，至2003年底，有18个县欠拨医疗、养老等社会保障性资金约1.44亿元，有38个县“普九”欠账达9.54亿元。

　　另据不完全统计，至2003年51个县的县级政府性债务高达190.83亿元，平均每个县3.74亿元，为当年平均可用财力的3.4倍。

　　省党建研究会调研显示，四川某市，2004年与2000年相比国内生产总值大约增加了1.1倍，财政收入大约增加了1.4倍，而行政管理费总额增加了2.14倍。“有一定代表性，一方面是人员超编，另一方面，‘吃空饷’的也为数众多。”

　　于是，在张学忠关于财政供养人员清理的第一次批示后不久，四川的第二大人口城市——拥有730万人口的南充(辖顺庆、高坪、嘉陵3区和西充、南部、营山、蓬安、仪陇5县)，刮起“风暴”。

　　在8月17日接受记者采访时，南充市人事局局长周太荣表示，在2004年7月的下乡调研时，发现基层群众对“吃空饷”等问题反应强烈。

　　不查不知道，一查吓一跳：在今年1月6日市人事局递交给市委、市政府的《清理工作总结》上，全市清理出“吃空饷”者2323人，市县财政将相应减少支出1963万元／年。其中死亡不注销的有82人，停薪留职、自动离岗的有1675人，调出不下编，冒领工资的有126人，残疾生病照拿正常工资的有204人，到龄未退的有109人。

　　“数字还是相当惊人的。” 唐甲军对记者坦承。

　　无论如何，南充“吃饭财政”的局面直至今年上半年仍未有根本改观：全市地方财政一般预算收入完成4.59亿元，一般预算支出15.41亿元。“各乡镇平均负债700万元，在农业税取消后，很多人都觉得化债基本成了不可能完成的任务。”

　　一四川政界人士表示，在此背景之下，其实地方政府也有了主动性，一种有“自救”色彩的主动性。

　　周太荣告诉记者，原先“吃空饷”的人数、方式以及人事管理根源都不清楚，而在这次摸底后，已清晰起来。不久前的6月下旬，张学忠作出批示，肯定南充市的做法，并要求全省开展工作。

　　治饷之策

　　唐甲军归纳认为，有两种情况为“吃空饷”创造条件：一是工资不随人走，人事关系与工资关系脱节；二是有些单位把“吃空饷”视为创收经验。

　　唐甲军们在调研时发现，未经批准自动离职的在教育和卫生系统特别多，“很多年轻优秀的教师要么被高薪挖走，要么就是到另外一个城市谋生。但这些当地学校师资力量又极其薄弱，寄希望那些教师在外干一两年后再回来，而一不及时了断，就造成‘吃空饷’”。

　　仪陇县教育局2003年的调查报告也间接印证了唐的说法：如今没有背负债务的学校几乎没有，多的几百万，少的也有几十万。

　　但问题还在于，“吃”者可谓三教九流。唐们很无奈，要杜绝这种现象，在他看来必须达到两个标准：首先是像西方那样信息流通，以解决信息不对称；再就是将单位编制给出定数，以便于操作。

　　在采访中，记者了解到停薪留职为在编不在岗中的一类。上世纪90年代中后期，包括四川在内的很多地方都出台了鼓励停薪留职的政策——一是精兵简政，二是希望发展非公有制企业。

　　直至现在，停薪留职成了推行人员聘用制和实行岗位管理的一个障碍。2003年，四川出台文件要求“双重身份者”在限定时间内作出去留选择。“在机关现在是不能了，但是这种现象在事业单位还是比较普遍。这些时间又是擂鼓事业单位改革。”

　　前述四川省政府官员最后告诉记者，四川财政供养人员的清理正在进行，按照计划到年底完成自查、整改、总结检查的全部三个阶段。

　　1南方创新驱动北方资源驱动

　　《21世纪》：今年上半年各地的经济统计数据陆续公布。其中比较醒目的有两个区域的数据：一个是长三角的生产总值、规模以上工业增加值、固定资产投资、外商直接投资、信贷等5大核心经济指标增长出现了下降。这是近十年来，长三角经济首次出现整体增速“滑落”迹象。

　　另外一个就是广东。今年以来，广东企业亏损面和亏损额上升，盈利能力大幅下降。上半年，广东规模以上的34003个工业企业中，亏损企业高达9675个，亏损面为28.5%。

　　而这两个地方都是中国经济的重要增长极，我们的增长引擎出了什么问题？是受宏观调控的影响，还是这两个地区的增长模式到了必须转型的阶段，或者两者兼而有之？

　　赵晓：本轮宏观调控以来，作为中国民营经济最活跃的区域浙江经济投资和经济增长大幅放慢，尤其是2005年以来的企业利润开始大幅下滑，甚至出现了1998年以来的首次负增长。上半年浙江企业亏损达54.5亿元，为去年全年亏损总额的1.2倍。各种迹象表明，一向以温州模式著称的浙江民营经济目前正面临考验。

　　中国改革开放潮头地区广东的情况也不太理想。最近，我以上海、江苏作为长三角地区的代表，广东作为珠三角地区的代表，山东和辽宁作为环渤海地区的代表，分析了1000家中国最大企业各省市入围企业数量的变动情况。结果发现，广东入围企业2004年比2003年锐减45家。

　　虽然珠三角和长三角经济增长放缓，但从全国情况来看，今年上半年GDP增长仍然达到了9.5%的地步，尤其是今年上半年与去年同期相比，新开工项目计划总投资增长了24.3%，显示出全国投资仍有蓄势待发的后劲。何以如此？

　　原因在于，宏观调控实施的并非一刀切的政策，而是有保有压。对于过热的下游产业以压为主，对于国民经济的瓶颈产业煤电油运却以保为主。“有保有压”的一个自然而然的结果就是，上下游产业分布不同的区域，其经济增长势头发生戏剧性的转变。

　　众所周知，这一轮国家有保有压的宏观调控政策主要是针对新开工的重化工业，如钢铁和水泥等产业，因此，正想进入这些领域的浙江、江苏的民营企业大受影响。

　　除了宏观调控“有保有压”的因素外，珠三角、长三角经济走弱的另外一大原因是资源和能源的价格上升，下游产业的利润受到挤压。从全国的情况看，2003年以来，工业原材料、燃料、动力购进价格涨幅与工业品出厂价格涨幅差距一直保持在4个百分点左右，由此造成工业品出厂实际价格收缩，其结果是工业生产较快增长，工业增加值增长维持在16%的高位，企业效益却出现明显分化，大多数企业陷于有增长无利润的“悲惨式增长”。

　　陈栋生：这些统计数字怎么看，第一，我认为有些数字是一种理性的回归。浙江规模以上的工业增幅是18.4%，比上年回落了3个百分点。这就已经不低了。

　　第二，为什么利润下降幅度这么大，这个很清楚。一是原材料、能源涨价，这个涨是两涨，国内与国际一起涨，这对内地影响不大，主要是对江浙、广东这几个大的出口地区影响明显。这几个问题与其说是珠三角、长三角的问题，还不如说是我们整个国家的问题：像中国这样的大国，到底是以国内市场内需为主，还是出口为主。

　　杨开忠：我觉得有四个方面的原因。第一，宏观调控对长三角和珠三角的影响非常大。长三角、珠三角经过改革开放二十多年的发展，低成本驱动的发展阶段会出现向规模报酬驱动的阶段转型。但是这个转型看来是被有保有压的宏观调控给打断了。中国进入重工业阶段的最大的变化就是产业的链条向上游走，但这个链条在长、珠地区被压制了。

　　第二，中国已进入资源相对短缺的阶段。在这个阶段，我们国家资源价格的总趋势是上涨。上涨加大了企业的成本，使其利润大幅下降，这就影响了它进一步地投资。而在这过程中我们的土地审批被卡死了，有投资项目拿不到土地，这在长、珠地区非常普遍。这两种因素影响了长三角、珠三角的发展。

　　第三，在国际市场上，随着我们出口规模越来越大，我们与周边国家，包括印度、东南亚等国，我们与他们的劳动密集型产品在国际市场上竞争非常激烈。所以，劳动密集型产品价格上不去。而长、珠地区此类产品非常多，出口又是最主要的目的。可能为了保持市场占有率，企业还是不断地增加销售，但量上去了，利润下降了。请注意，这个原因是趋势性的影响，不是暂时现象。

　　第四，这两个地区本身的发展模式，已不适应新的环境。因为长、珠地区，特别是珠三角长期以来基本上靠低廉的劳动、土地，包括公共财政的补贴，这样的低成本运作来驱动。而这个驱动现在慢慢地不复存在了，一般来说，企业由此要上规模，搞上游工业，才可能会延续。现在宏观调控有保有压，这一头堵死了，这就逼迫你向另一个方向转，那就是创新驱动。

　　我认为要创新，首先要提升我们研发能力。但这个难度非常之大，我去长三角调查过，从政府到企业，观念还没转变，廉价的劳动力、土地等对他们还有很大的诱惑力，研发的动力还不够。

　　其次，创新需要一个过程，很痛苦，时间肯定也很长。创新是从研究到实验开发到销售，这样一个完整的模式。在这其中，政府该怎么作为，怎么推动企业。我们曾向国家建议，要搞创新型企业、创新型城市、创新型区域。这个转型难度很大，但是我们在做，我相信一定会成功的。

　　所以从这个意义上来说，长三角、珠三角都在向创新驱动型发展，如果说有什么格局的变化，这是很大的格局变化。

　　2 东部沿海南北差距在缩小

　　《21世纪》：看来，长、珠地区的经济必然要进入一段较长时间的痛苦的调整期。那么，在中国进入重化工业阶段后，中国区域经济格局是否正在发生变化？是否出现了先是珠江三角洲借改革开放崛起，后是长江三角洲借浦东开发后来居上，而现在，山东、京津冀等地区的发展可能会超越长、珠，从南向北转移的趋势出现了吗？

　　我们最近采访了国家发改委的一位官员，他认为，产业转移是有由南向北、由东向西的趋势，但不是那么明显。而产业结构的调整需要这种“淘汰性”的转移，南部是在逐步“淘汰”旧产业，但新产业，包括钢铁、化工、炼油、石化等重化工业不出现之前，旧产业不会自动“淘汰”。国家在一定程度上也支持长三角、珠三角地区进行重化工业的布局。几位专家怎么看这个问题？

　　陈栋生：我认为，中国区域经济的格局不会发生变化。上半年的经济增长数据也不能够表明大格局的变化。如你所说，珠三角这几年重化工的布局确实很快，特别是炼油、千万吨级的钢铁项目上得很多，比如惠州、广州、茂名等地，都有布局，这与它接近原材料属地有关，比如全球的铁矿主要来源于澳大利亚，而广东是中国最接近澳洲的地方。而长三角的应变能力很强。

　　但是在东部沿海地区，南北的差距会缩小，环渤海地区的经济确实上升得很快，山东的工农业资源都非常齐全，而且在前十年时间里，基本上完成了群众性的原始积累。

　　还有天津的滨海新区，今年上半年GDP接近600亿，已经超过浦东了，势头很好。

　　赵晓：上下游产业价格的差异就像一把锋利的大剪刀，重新剪裁出不同的利益分布来。山东、辽宁、山西、新疆、黑龙江、内蒙古、河南等资源大省几乎都分布在中国的北方，这使得北方经济突然发力，而南方省份则由于资源和能源的涨价转而陷入“悲惨式增长”。在2004年中国1000家最大企业中，各省市入围1000大企业的总体营业收入也出现了不同的波动。山西2004年入围企业的全部营业收入比上年增长了101%，山东增长了80%，而江苏、广东只有21%和16%，上海更是为零增长。上述戏剧性的变化与近年来资源产业价格的上升引起的利益格局变动密切有关。

　　那么，中国经济会因为重化工业时代的到来北盛南衰吗？

　　应该说有这种可能性。不过，历史也一再证明，经济发展不仅受到资源禀赋的影响，更要受到制度条件的影响。从后者而论，目前无论是珠三角的广东还是长三角的浙江、江苏，其市场化程度上都要较山东以及北方的其他省份为领先。此外，无论是珠三角还是长三角，近年来都正大力提升产业结构，特别是上海提出了建立现代服务业的构想。这些地区在产业结构调整期，经济增长速度会放慢，但在产业结构调整完成后却会迎来新的高速增长。因此，未来的10年，究竟是什么样的格局，尚不能根据一时的变化过早地做出判断。

　　杨开忠：从一个比较长期的趋势来看，经济增长的因素有两个，一个是从结构性的变化来看，就是这一轮的重化工业的出现。所以，以原材料为依托的重化工业比例较大的地区的增长，可能还要持续一段时间。但是，包括重化工业，现代制造业、高技术产业和知识密集型的现代服务业，这四个方面可能是中国未来经济增长支柱产业。而这四个方面中，有利于我们西部、中部，或北部的主要就是原材料为依托的重化工业。其他的从长期的趋势来说整体上还是有利于东部地区，所以东部地区还是占据优势。

　　第二个是区位优势。我觉得东南沿海仍然保持着不变的优势。首先是地理位置，无论是国际市场，还是国内市场，可进入性是中国最高的地区。

　　其次是水资源，南方多雨，这是北方或西部地区不具备的优势。还有，它的资金、技术、人才、本身的市场都占优势。

　　所以我个人的结论是，在市场机制的作用下我们的南北差距、东西差距仍然存在。

　　而天津滨海新区的战略设想非常好，这是一个新的增长点。从长远的定位来看，基本上应该是这样一个概念：北京研发、服务，天津制造、物流，河北布置相应的产业链。京津冀地区才可能由此会发展到一个新高度，中国经济的第三极才能起来，这对缩小南北差距是有帮助的。

　　冯杰：我按照中国地区发展的优势条件、产业结构特征、推动新一轮增长的动力在什么地方、外部的增长环境是什么等因素，将中国分为一类、二类、三类、四类增长区。

　　第一类增长区是广东、上海、浙江、江苏，实际上就是传统意义上的长三角、珠三角；二类增长区是山东、天津、辽宁，代表了中国沿海的次发达地区；三类增长区主要是内蒙、陕西、河南等在内的地区。除此之外的其他的一些，就是不具备前三类地区的基本条件的，我把它归为四类增长区。

　　显然，一类地区是改革开放以来发展水平最快的地区。一类地区目前的产业结构体系，尽管在不断地朝知识型、服务型的结构升级，但总体来看，整个主体部分并没有大的变化。这可能跟中国的整体环境有关。一是，改革开放20多年来，我们实施的就是一个粗放的扩张性的增长模式。第二，中国的劳动力极其丰富，在经济增长活动中我们一直把它作为零约束条件。此外，在国家整体战略上，一直执行从对外开放优惠等政策，这些因素，促使这个地区维持了二十多年的结构体系。

　　二类地区，我觉得最大的优势就是滨海新区。滨海新区有良好的环境，丰富的资源，有较为完善的交通网络，以及雄厚的技术基础。总体来看，我认为二类地区增长幅度比较大，风险比较小。在总量扩张速度上会继续成为全国最快的版本。

　　三类地区就是刚才说的内蒙、山西、河南。因为原材料短缺的情况使得他增长比较快，收益比较大，带动了扩张。所以我想这类地区可能划到高风险增长区。因为整个上游产业的原材料体系受累于宏观经济和下游产业地区的经济增长，整体的经济波动非常大。

　　剩下的就是四类地区了，尽管中西部整个经济结构相对薄弱，但对于这些地区我觉得基本面的增长还能保证的，随着市场化进程，基本的增长还会保持的。

　　我把这四类地区大概分析了一下。最后判断，去年以来，特别是今年上半年区域经济增长形势和出现的新一轮的变化，这符合中国宏观调控的预期。所以，目前区域经济格局的影响是局部的和结构性的，很难改变中国区域经济大的格局。

　　《21世纪》：刚才几位专家都谈到，有一个可能，就是东部沿海地区的南北差距在缩小。但从长期来看，长三角和珠三角的后劲还是很足的，慢一步是为了快两步。

　　3山东能否自成一极？

　　《21世纪》：从中国东部的区域划分看，长三角、珠三角、京津冀是中国经济增长的三极，而同处于东部地区的山东的位置有些特殊，它处于长三角与京津冀之间，自成一体，但是今年上半年山东经济的发展却令人刮目。

　　我们也曾就此请教国家发改委的官员，他们认为，山东有其得天独厚的优势，比如工农业基础好、资源禀赋好，前20年的积累也不错，受这一轮宏观调控的影响很小，外资投入较多。山东省政府对于省内区域发展的思路、对策也很明确。

　　但是他们也提出了两个问题：一是腹地问题。整个山东半岛发展没有“腹地”。腹地就是市场、消费力。比如京津冀腹地很广阔，可以往西北走，长三角则可沿长江往上。而随着京津冀和长三角的发展，两头都在“挤”山东。

　　另外一个问题是山东的水资源是很缺的。这一段时间，山东经济增长的贡献主要来自于重化工业，重化工业耗水量大，其可持续发展还需要观察。

　　杨开忠：我认为，山东可能有三种前景，第一个前景，也可能是最好的前景，就是自成一派，与京津冀，长三角，相并列。

　　第二个前景，就是被纳入京津冀的麾下。

　　第三种前景，就是长三角北上把它纳入进来。

　　我个人觉得无论是从国家的发展，还是从山东本身的发展来讲自成一派是最佳选择。为什么这样说呢？中国十三亿人口的崛起，再考虑到我们的国土面积，我们可能需要五六个支撑经济的增长极。而且山东的地理位置、国际地位在东北亚是不错的。这是第一个。

　　第二个，山东的人口比整个东三省加起来还要多。

　　第三个，山东的崛起有助于我们拉动河北的南部和河南的东部，以及我们中国的两北地区，华北和东北。所以我觉得应该争取第一种前景。

　　那么怎么去争取第一种前景？我觉得第一个就是你刚才说的腹地问题。这个腹地，从战略思维上我觉得山东还要进一步规划。要突出青岛，然后通过青岛向西的铁路、

高速公路进入到中原地区。现在正在修新亚欧大陆桥，那么山东能不能抓住这个机会，抓紧建设从青岛连接大陆桥的铁路。此外，在铁路、高速公路上都应该让青岛有充分的、非常便捷地深入内部的交通，这很重要。只有这样，山东“半岛制造”才能有广阔的国内市场。

　　第二个问题，山东要防止单纯依靠资源的“荷兰病”。据我们了解，比如山东一些地方的煤炭开发也就是能开采二十年到三十年。

　　第三，山东缺水确实是一个很重要的问题。

　　第四个方面，现在山东与京津冀、长三角、珠三角相比，山东没有形成一个较为发达的服务业。即使是青岛，也没有这个概念。而在我们二十一世纪这样一个经济全球化的进程中，这是很重要的，服务业是一个地区在全球和全国竞争获取支配力的一个非常重要的产业依托。所以，山东一定要想办法培育强势的服务业，特别是服务业高度集中的一个大城市。

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