狙击期权腐败

　　浙江的实践表明，如何在保证党政干部“能上能下”的同时避免权力腐败，依然是复杂又敏感的课题

　　□本刊记者 楼夷/文

　　前温州市副市长吴敏一或许会感到“庆幸”：如果在今天，他的人生之路就不可能按 照两年前自己的设计来运行了。

　　2002年，浙江省、市、县三级领导班子换届时，当时仅45岁、正值年富力强的吴敏一突然辞职，担任了浙江红蜻蜓集团的高级管理人员。与此同时，前温州市副市长林培云(52岁)和副秘书长王运正(54岁)、何包根(56岁)等，均或辞职或退休。对于这几位下海官员的跟踪报道，甚至持续了两三年。人们惊诧于他们对“官本位”观念的突破，同时也对他们的动机存有种种猜测和怀疑。

　　如今，在浙江省，像他们那样存有去职之心的官员已难如愿。除社会的“软压力”，他们更要面对一系列严格的审核程序——今年7月，中共浙江省委组织部出台一份文件，名为《浙江省贯彻实施<关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见>的若干规定(试行)》。冗长的名称，其核心内容是对于党政领导干部辞职，从条件、程序、辞职后从业行为等方面进行了具体的限制和监督要求。

　　文件规定，打算辞职的政府官员，首先必须在“不得辞职的四个条件”之外(即有重要公务尚未处理完毕，由人大、政协选举、任命、决定任命且任职不满一年，正在接受纪检监察机关、司法机关调查或者审计机关审计等)；其次必须提出书面申请；然后要经过组织(人事)部门的审核，听取纪检监察等部门的意见，或者经过审计机关的经济责任审计；最后由党委集体讨论决定。

　　更重要的是，去职官员难以像过去那样自由选择再就业企业。规定要求，地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院的领导成员辞职后，三年内不得到原任职务管辖地区范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，以及从事或代理经商办企业活动。

　　当年许多官员辞职后的落脚点，正是其辖区范围内。林培云、王运正均在温州企业任职，吴敏一所在的红蜻蜓集团虽然在上海注册，其生产地却在温州，恰为规定所称“在外地注册登记的、但在原任职务管辖地区内从事经营性活动的企业”。

　　疑似“期权腐败”

　　“官员下海”经商潮在全国并非罕见，且不少官员辞官后即任职在其先前职务管辖地区或者行业范围内：

　　——原江苏省东台市市长王小平于2002年12月辞职，就任下辖建湖县永林油脂化工有限公司总经理。与此同时，建湖县副县长、现年49岁的胥正洋，滨海县委常委、宣传部长、现年40岁的唐逸，建湖县政协副主席、38岁的戴梅，也在2002年6月主动辞职。

　　——原海南省琼海市主管旅游并且负责博鳌开发建设的副市长王文进，2003年上半年辞官从商，出任新组建的海南博鳌中足体育综合训练基地有限公司总经理。

　　——原广东省佛山市顺德区常务副区长刘知行，2003年8月辞职后担任美的集团副总裁，分管美的集团的战略投资和资本运营。

　　在最初对这些官员打破“官本位”的惊诧消退后，怀疑逐渐滋长：吸引企业的到底是官员的能力，还是其权力的影响力？一种观点认为，官员赴原辖区内或者行业范围内企业任职，有可能利用其过去的关系和影响力，为企业争取利益，导致不公平竞争。

　　浙江省政府参事室主任金士希较早提出“期权腐败”这个概念。“某些官员在位时表面上廉洁奉公，实际上已经和给予好处的企业达成默契。”他说，“等到他辞职或者退下来后，到企业任职，再拿到种种好处。”

　　在调研中，金士希发现了不少疑似案例。他对《财经》举例说，某县级市房管部门的负责人在位时曾利用手中的权力给某公司很多好处，退下来后到该企业任职，获得了房子及30万元年薪等优厚待遇。“类似情况不少。当然这些干部也有一定的能力，但是获得这样的高薪更可能是靠权力寻租。”

　　2003年夏天，根据金士希的调研，浙江省政协委员杨扬向省政协递交了题为《领导干部“期权化”现象应引起重视》的提案，经媒体公开后，一时成为舆论关注的热点。浙江省委书记习近平对此多次批示，要求“对腐败摸摸底”。为此，浙江省委组织部和省纪委曾专门进行调查。

　　同年，浙江省委组织部调研室主任王俊在《党建研究》撰文，将官员下海的权力腐败分为三种形式：一是“洗钱”，以经商之名，将在位时收受的贿赂洗白；二是“权力投资”，在位时为企业谋取了不正当利益，辞职后再到该企业工作，搞权力期权；三是“利用剩余政治资源”，利用其行政关系网，为企业牟私利。

　　王俊认为，此类腐败“在调查中很难也很少发现”，但辞职者多为实权部门的官员，容易引发对腐败的推测和疑虑。浙江此次规定的出台，正是为了从制度上抑制这一现象，以保证政风清明和市场经济的公平竞争。

　　细化操作

　　其实，在浙江出台相关规定之前，中纪委、中组部等都曾经对党政领导干部辞职从业作出过限制性规定。

　　2001年，中纪委提出了“三年二不准”原则规定，即党政领导干部离职后三年内，不准接受原任职务管辖地区和业务范围内的私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任；不准个人或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。

　　2004年中组部颁布《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》，要求领导干部辞去公职必须履行辞职程序，其中“对需要进行经济责任审计的干部要委托审计机关对其进行经济责任审计”。

　　今年4月28日出台的《公务员法》，进一步提出了对违规行为的惩罚措施。如违规且逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款等。

　　可是，中纪委、中组部以及《公务员法》等对官员辞职下海虽有以上规定，但并无具体细则，缺乏操作性。国家行政学院教授宋世明认为，浙江省在全国首次具体规范官员的辞职后从业行为，可谓开风气之先。

　　宋世明对记者分析说，在辞职从业的限制范围方面，浙江省的新规特别提出，“行业管理部门的领导干部，辞职后从业范围以机关所管理的行业为限制范围”；此外，将“原任职务”包括现任职务和辞职前三年内担任过的其他党政领导职务，“这就更加具体细致，防止那些狡猾者玩‘猫鼠’游戏。”

　　另外，浙江省规定对官员辞职后从业行为进行跟踪，要求提前退休的领导干部在退休后的前三年内，每年向其原所在单位党委(党组)报告离职后的从业情况。“在《公务员法》尚未实施的情况下，浙江省颁布相关规定，主动积极采取行动遏制期权腐败问题，是好事。”宋世明说。

　　压力大，执行难

　　浙江省此次出台文件，开篇便表明是依据《公务员法》和《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》。

　　这确是事实，也意味着浙江规定的内容，无论是三年隔离缓冲期，还是罚款等处罚措施，都没有脱离过去规定的框架。中国政法大学教授刘俊生告诉记者：“即使述职制度也是惯例。党内本来就有重大事项报告制度，浙江的规定只是把重大事项再扩大一些，包括官员退休以后的再就业情况等等。”

　　专家认为，由于受相关规定的框架限制，新规不可能提出强有力的执行和处罚措施。更具体的困难是，在缺乏对领导干部个人财产申报制度、财产公开制度、经济审计制度等制度的情况下，如何确定“期权腐败”行为，调查和跟踪官员下海的腐败行为，存在难度。

　　再如，浙江新规对于违规行为的处罚，也在《公务员法》表述的范围内，依然是“没收从业违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”等措施。这样的惩罚过于温和，难以起到警戒作用。

　　浙江新规出台后，浙江省委组织部保持低调，很少接受记者采访。省委组织部一位不愿意透露姓名的人士向《财经》表示：“压力很大，因为执行比较难，而且其他省都还没有规定。”据《中国青年报》报道，近年来辽宁、山西、湖北均出台政策，以停薪留职或基本工资鼓励官员在民营企业就职或创办企业。

　　在中国“官本位”思想和“权力私有化”并存的态势下，如何构建正常公职人员的退出机制，如何在保证党政干部“能上能下”的同时避免权力腐败，依然是复杂而又敏感的课题。王俊表示，上一轮官员“下海”潮到2003年地方换届后减缓。下一次换届是2008年，此时颁发规定，有预警作用。“浙江的规定在时间上和理论上都是必要的，”党建问题专家、中央社会主义学院副院长甄小英教授对记者说：“可以在实践中慢慢试验，不断发现问题，堵住漏洞。”-

　　(本文刊于8月22日出版的《财经》2005年第17期）