重划中国经济区域 7+1经济分区蓝图浮出水面

　　文/肖金成

　　“十一五”时期(2006年到2010年)，我国区域协调发展进程将迈出实质性步伐。重划经济区域，将我国的经济发展置于空间规划和产业规划的双重指导下，是未来我国区域经济协调发展的基本思路和重要任务。

　　区域经济发展思路演变

　　新中国成立以后到1978年以前，我国实施了区域均衡发展战略。根据我国自然资源与经济技术逆向、梯度分布的国情，从“一五”时期起，我国在内地进行了大规模建设，其主要内容包括两个方面：一是平衡沿海与内地的工业布局；二是建立独立的地区工业体系和经济体系。这种均衡发展战略的实施，虽然促进了内地经济发展，但无法从根本上改变自然资源与经济技术逆向分布的区际分工格局。过去那种内地生产和输出原材料、能源和初加工产品，沿海生产和输出工业制成品的分工协作关系并没有从根本上得到改变。均衡不等于合理,垂直型的区际分工格局，虽对我国推动工业化，沿海与内地实现均衡发展起到过一定作用，但同时降低了经济运行的效率和效益，压制了一些地区经济发展的潜力和积极性。而且，大量的企业和项目布局在偏僻遥远的西部地区，成为工业经济的“飞地”，不仅对当地脆弱的生态环境造成巨大破坏，而且不利于城镇的聚集和可持续发展，企业竞争力在计划经济向市场经济转轨过程中逐渐显露其劣势。

　　改革开放后，人们认识到，经济技术发展不平衡是正常的，经济技术梯度的形成是客观的,也是不可避免的,有梯度就有空间推移，应首先让有条件的高技术梯度地区引进、掌握先进技术，然后逐步向处于二级梯度、三级梯度的地区推移。由此形成了区域经济非均衡战略。我国经济发展的空间和时序选择是从东向西，按技术梯度，使先进技术由高水平地带逐步向中间技术地带、传统技术地带推移；随着经济的发展，通过转移的加速逐步缩小地区差距。应该说，改革开放以来的非均衡发展战略的实施，对于东部原有工业生产能力和工业基础的保护和利用以及对不同地区产业结构的调整和主导产业的选择起到了很大指导作用，极大地活跃了区域经济的发展，促进了经济要素的空间流动和配置。但这一战略的实施在注重效率优先和利润最大化的同时，却往往忽略了地区间经济发展条件及发展能力在事实上的差距，其政策的实施必然会带来马太效应，导致地区间经济发展水平和居民收入水平差距的不断扩大，成为诱发地区间重复建设、恶性竞争、“诸侯经济”、资源环境破坏和浪费严重等不良现象的重要因素。

　　从建国以来对于区域经济发展的管理和调控过程来看，改革开放前更多地侧重于国防和军事考虑，注重公平而忽视对于效率的追求，依赖的是计划经济和财政手段。从“六五”至“十五”，开始强调全国范围内的区域分工，逐步发挥市场机制的资源配置作用，但是分工的地域单元要么是沿海地区与内陆地区，要么是东部、中部与西部。沿海地区与内陆地区，或东部、中部与西部这种区域划分，作为分析地区间的发展差距或确定国家的区域发展优先顺序是有重要意义的，但作为区域分工的区划方案，显然是不合适的。因为东部、中部、西部的各省区市间经济发展的基础条件相差很大，硬要将东部、中部或西部作为一个统一体来考虑承担某些分工，实践中是难以操作的。长期以来不断变化的区域划分和管理，以及经济区划的不合理和不科学性，使得我国的区域政策难以有效实施，也是难以形成合理的区域经济体系的重要原因。

　　划分“7+1”经济区

　　经济区域应是未来中国经济发展的主要空间组织系统。经济区的确定主要应发挥两大作用：一是经济区的各组成地区间要形成合理的分工协作关系，突出中心城市的作用，各地区与中心城市间的联系要做到畅通快捷，重大基础设施要尽量做到共享；二是基础产业和重大项目的建设，要尽量以经济区为依据，确定空间布局，做到各经济区内部不出现重复建设。

　　从宏观管理上看，经济区域的划分将使国家突破以基本行政区为惟一调控单元的局面，抑制“诸侯经济”，促进空间开发秩序的合理化。

　　根据这样的思路，我们建议将全国划分为8大经济区或者叫“7+1”经济区。即：以广州、香港、厦门等城市为中心，规划泛珠江三角洲区域经济体系；以上海、南京、杭州等城市为中心，规划泛长江三角洲区域经济体系；以北京、天津、青岛等城市为中心，规划泛渤海湾区域经济体系；以沈阳、大连、哈尔滨、长春为中心，规划泛东北区域经济体系；以武汉、郑州为中心规划中原区域经济体系；以重庆、成都、贵阳、昆明等城市为中心，规划西南区域经济体系；以西安、兰州为中心，规划陕甘宁青区域经济体系；考虑到青藏高原及其周边地区、新疆及其周边地区生态环境比较脆弱，人口密度和经济密度比较低的客观现实，规划西部生态经济区区域经济体系。

　　以上各经济区，自然条件差异很大，经济和社会发展的基础不同，因而应该有不同的考核标准和目标。如“生态保护区”应重点考核生态建设和保护方面的指标，“老工业基地”应该把增加就业、培育接替性产业作为考核的重要内容。如果像以往那样，对不同区域均采用单一的经济增长、税收增长、招商引资等方面的考核标准，有失公平，也不合理。应针对不同区域的考核标准，建立动态的监管和调控指标体系，并根据区域发展和功能变化及时反馈，随时对相关指标体系进行调整，保持对空间开发秩序的有效监控。

　　基于以上考虑，我们建议在各经济区组建经济区协调委员会，各地级市市长任委员，主任由委员选出，或由国务院任命。委员会下设办公室，负责日常协调和规划工作。

　　(作者系国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长)

　　资料

　　我国建国初相继成立、又于1954年撤销的东北、华北、西北、华东、中南、西南等六大行政区，同时也具有经济区的功能，其职能之一是促进各行政区内各省区市的分工与协作。1958年成立了七大经济协作区，各协作区都成立了协作区委员会及经济计划办公厅。1961年，又恢复成立了华北、东北、华东、中南、西南和西北等六个区党的中央局，以加强对建立比较完整的区域性经济体系工作的领导，从而把1958年成立的七大经济协作区调整为华北、东北、华东、中南、西南和西北等六大经济协作区，后因文化大革命，经济协作区被撤消。在1970年编制的“四五”计划中，决定以大军区为依托，将全国划分为西南区、西北区、中原区、华南区、华北区、东北区、华东区、闽赣区、山东区、新疆区等十个经济协作区。

　　1978年全国五届人大一次会议通过的《1976年到1985年发展国民经济十年规划纲要(草案)》中，提出了在全国建立独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系的基础上，基本建成西南、西北、中南、华东、华北和东北六个大区的经济体系，并把内地建成强大的战略后方基地。要求每个经济协作区应建立“不同水平、各有特点、各自为战、大力协作，农轻重比较协调发展的经济体系”。1981年通过的“六五”计划，将全国划分为沿海地区和内陆地区，并分别提出了主要任务。1986年通过的“七五”计划，将全国划分为东部、中部和西部等三大地带，并对每个带的发展方向提出了要求。“八五”计划又采用了沿海与内地的划分，也分别提出了发展要求。“九五”计划在划分东部与中西部地区的同时，又划分了长江三角洲及长江沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省、西北地区等七大经济区。“十五”计划又将全国分成东部、中部和西部地区，并分别提出了发展重点。