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如果不能在预算管理制度上做适合市场经济体制的彻底变革，眼下这样的审计风暴即便再刮上几次、几十次，问题还会依旧，损失还会照样，恶劣的影响还是不能根除
文/高培勇
不出人们的所料，审计署审计长李金华在6月28日下午举行的十届全国人大常委会第
十六次会议上，再次刮起了“审计风暴”。尽管对于政府部门违规用钱的情形早就有了相当的心理预期，但李审计长所提交的2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告所揭露出来的问题，还是不免让人们瞠目结舌：38个中央部门违规用钱90.6亿元，四家资产公司违规金额715.49亿元，10家医院违规多收费1127万元，18所高校违规收费逾8亿元，26个中央部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元，等等。
依笔者的记忆，算上这一次，这样的审计风暴至少已经刮了3次。每年的审计风暴，都会在社会上引起轩然大波，让一部分人因此丢官帽甚至受到党纪国法的惩处。但不管怎样，它毕竟是事后的。问题已经出现，损失已经发生，在老百姓心目中产生的恶劣影响已经难以挽回。除此之外，还有无其他的办法能让我们在事前就对这些情形预先加以防范？还有无其他的路径能让眼下这些一再出现的问题、发生的损失和产生的恶劣影响尽可能少一点儿？
令人欣慰的是，我们的社会在进步。这一次的全国人大常委会，在继续关注审计报告所揭露问题的同时，把更多的注意力移到了预算管理上。许多委员的发言，都含有加强预算的审议和监督的内容。全国人大财经委员会在随后公布的对2004年中央决算草案和决算报告的审查结果中，也明确提出了改进预算管理工作的建议。从预算编制的科学性到预算执行的严肃性，由基本建设预算管理到预算资金使用效果的追踪问效以至政府收支分类体系的改革等等，建议覆盖的线索之多，牵涉的问题之深，都是前所未有的。笔者以为，在我国立法机关层次上发生这样的变化，可能是连刮三年的审计风暴带给我们的最富有意义的成果。
其实，与其等着秋后算账，不如事先加以防范，在但凡有点生活经验的人那里，都算是一个常识性的道理。早在3年之前第一次审计风暴刚刚刮起的时候，就有人将审计环节揭露出来的问题归结于预算环节。之所以在政府预算的执行过程中出现这样或那样的问题，之所以在政府部门用钱的行为上存在这样或那样的违规现象，说到底，还是源于我们的预算管理制度不规范。如果不能在预算管理制度上做适合市场经济体制的彻底变革，眼下这样的审计风暴即便再刮上几次、几十次，问题还会依旧，损失还会照样，恶劣的影响还是不能根除。
应当说，这些年来，特别是1998年以后，在建设公共财政体制的旗帜下，我们已经出台了不少有关预算管理制度的改革举措。比如，国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度。这些改革，当然是必要的，也是逼近市场化方向的。但综观起来，它们大都是由政府财政管理部门主动进行或自发进行的改革。且不说这些改革因涉及财政性资金管理权限的调整，往往被其他的政府部门冠之于“揽权”行为而不免在执行过程中打折扣，单就作为主要监督对象或审查对象的财政管理部门本身而论，其主动推出或自发推出的改革举措是否具有适合市场经济体制方向的彻底性？它们能否完全割舍自身的利益而将整个预算收支置于立法机关和全体纳税人的监督之下，从而真正建立一个公共财政意义上的预算管理制度？也是要打问号的。
对于预算制度改革的主要推动力，显然要依赖于预算监督权、审查权的主要行使者——立法机关。一旦将问题归结于此，现实中的人民代表大会对于预算监督和审议能力的欠缺以及监督和审议力度的薄弱，以至于在某种程度上使得预算监督和预算审议走了过场，便会一下子进入我们的视野。
就拿这一次全国人大常委会公布的审查结果论，2004年全国人大二次会议批准的中央财政收支分别是13819亿元和1707亿元，实际的执行结果则分别为15110亿元和18302亿元。收入较之预算增加了1291亿元，支出较之预算增加了1284亿元，双双超出了预算授权的7.5%之多。如果注意到这并非2004年特有的现象，起码自1994年以来，我国预算执行过程中的“超收”、“超支”，由“超收”实现并支撑“超支”已经形成常态，人民代表大会在监督、审议预算方面的作用力如何，就更令人关注了。
每当说到现实政府预算存在的未能覆盖政府部门的所有收支、比较粗放、过于笼统、不够透明、法治性不强等诸多方面的缺陷，我们总会有一股改革预算管理制度的强烈意向。现在看来，这样的改革意向的到位，要靠人民代表大会加强预算监督和审议力度、提升预算监督和审议能力的推动。在经历了连续3年的审计风暴之后，我们寄希望于迎来更有治本效力的“预算风暴”。
(作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师)
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