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世界银行对东亚六国的最新研究报告认为，政府间分权可以提高整个国家在公共服务提供方面的效率，同时提高地方的经济活力
文/本刊记者 刘建辉
世界银行一直在研究“东亚奇迹”的背后推动因素。6月末世界银行发布的一份报告
认为，东亚地区的分权化近年来在推动东亚国家经济社会协调发展方面起到了一定的作用。这份题为《东亚地区分权化——发挥地方政府的作用》的报告，通过研究中国、印度尼西亚、泰国、菲律宾、柬埔寨、越南东亚6国的案例提出，政府间分权可以提高整个国家在公共服务提供方面的效率，同时提高地方的经济活力。
东亚地区的分权化是一个早就存在的现象，包括中国在内的东亚发展中国家一直都在进行或紧或慢的分权，包括“人权”、“事权”和“财权”三方面，但各个国家的侧重点不一样，而分权化的主要途径就是改革政府架构体系。这份报告认为，在以往量变的基础上，现在东亚国家的政府结构正经历着根本性的转型。在1990年以前，大多数东亚国家是高度中央集权的，现在地方政府已成为这一地方发展的支点。
从中国到柬埔寨再到泰国，大小、收入水平和政治制度各不相同的国家都在推动其政府向这个方面发展，几乎每个国家都正处于改革进程之中。人们对能使服务有效地到达基层的、负责任的政府的呼声越来越高，因此政府不太可能出现重新大规模的中央集权。现在的关键问题不再是要不要分权，而是如何很好地设计政府间结构并管理好实施过程，以获得最理想的结果。
谁在推动分权
对于大多数国家来说，在经济和人口方面，长期的结构性转型已经产生了一种有利于分权化改革的环境。同时强有力的政治行为作为外力在推动这一进程，并影响其特征。
大多数国家在进行分权化之前，已经持续出现了显著的长期经济增长和城市化，世界银行2000年发布的一份报告显示，随着国家的发展和城市化的推进，为日益增长和越来越集中的人口提供服务的压力不断增加。在有效管理各种服务方面中央政府面临着挑战，使得它们需要向地方政府授权，以满足不断增加的各种需求。
世界银行的研究结果表明，不管是发展中国家还是发达国家，都有证据表明人均收入的增长是与中央政府在公共投资中份额的下降是相互关联的。例如，上世纪最后25年中，中国、印度尼西亚、菲律宾和泰国的城市化增长率都居高不下。
尽管这些结构性变化给分权化改革带来了压力和动力，但是政治因素是这一进程更直接的也是更强有力的推动者。报告举例说，在菲律宾和印度尼西亚，独裁政权的突然崩溃(马科斯在1986年和苏哈托在1997年)激发了对合法的地方代表性的要求，之后分权化得以快速推进。
机遇与风险并存
6月23日下午在北京清华大学举办“东亚分权”国际研讨会上，报告的主要作者，世界著名经济专家罗兰·怀特(Roland White)说，在分权化过程中所采取的政府间体系改革，必然在很大范围内影响整个国家在以下三个相互联系的关键领域的绩效：经济发展、(公共)服务提供和政府治理。
在经济发展方面，过去30年里东亚地区在经济增长和减少贫困方面的显著成就，可以主要归功于对人力资本和基础设施的大量公共投资，以及建立了一种有利于私人企业的监管环境。经济增长和减少贫困的过程也是分权化的过程，报告认为，由于实行分权化，地方政府现在是一系列投资、财政和监管活动的主体，这些活动能够影响经济增长的速度和质量。
在服务提供方面，罗兰·怀特认为，恰恰在那些困难集中的领域(诸如基本医疗卫生、教育和饮用水的供应)，东亚地区的地方政府承担了大部分的责任。此外地方政府还在一些诸如环境保护等领域承担了监管的角色。
在政府治理方面，被称为“东亚奇迹”的成就在一定程度上要归功于公共部门的良好表现，而公共部门的活力得益于分权化过程中的权力下放。
报告同时还指出了东亚国家分权化过程中存在的诸多问题。
首先，分权化过程中容易出现财政风险。由于获得权力的地方政府可能将大量债务转移给中央，地方政府业务的扩张可能给中央政府带来宏观经济风险。地方的预算外财政收支、借款以及对债务控制不力的现象在东亚地区普遍存在。这些缺陷，加上自主权的不断增加以及进入国内外资本市场变得更加容易，可能使长期风险的状况恶化。
在服务提供方面，地方政府的责任越来越大，但是履行这种职能的组织结构却不健全，技术能力极为匮乏。罗兰·怀特说，令人担心的是，如果地方政府不能很好地发挥职能，那么国家就不大可能在服务提供方面维持积极的发展趋势，甚至转变为负面的情况。
另一个令人担心的问题是服务提供的公平性。自然资源禀赋和经济集中度的巨大差异，再加之大部分国家地方的自有收入框架设计方面的因素，已经导致东亚地区明显存在横向的财政不公平。中国最富裕省份的人均自有税收是最贫困地区的16倍。在印度尼西亚、菲律宾和越南，自有税收的差别甚至更大。
世界银行总结1997年东亚金融危机的教训时得出结论：部分原因是由于很多国家在政府治理方面存在严重缺陷。政府的问责制不健全以及透明度、廉洁程度太低促成了这场灾难。虽然危机后采取了一些措施来弥补这些治理缺陷，但问题依然存在。例如，公共财务问责制度常常严重偏离国际上可接受的标准，尤其在政府的采购、会计、审计、绩效管理和信息提供制度方面。
地方政府的收入主要来自税收分成。地方政府在收入方面的权力薄弱提高了地方政府对上级政府的依赖程度，限制了地方政府的自主权，而且削弱了强有力的地方政府问责制所需的服务与资金二者之间的联系。这种状况与导致合法税收的征收薄弱、“非法”税收泛滥的激励机制结合在一起，促成了一种目无法纪的文化，有损于财政体系的公正廉洁。
分权不是弱化中央政府能力
报告认为，分权化意味着中央的体系和能力的转变，而不是弱化。实际上，随着政府间结构变得更加复杂，中央部委应该建立起新的体系来实施有效的监控和管理。比如，在地方上，对支出的内部及外部审计的质量极低。
东亚国家历史上强调对地方政府持续进行自上而下的、事前的控制。随着分权化的发展和地方政府获得更大的财务自主权，在深化问责制方面，事后的审查(如外部审计)以及水平的和自下而上的问责体系必然变得更加重要。要让这些方面起作用，就必须编制、共享和维护地方的有关数据。
东亚地区分权化的一个特点是地方相对缺乏自有收入的自主权，这既表现在分配给地方政府的收入来源的范围方面，也表现在地方政府决定税基和税率的权力方面。在6个国家当中，没有一个国家赋予地方政府决定个人所得税和一般的销售税的权力。
地方政府对当地税收政策的权力受到限制所带来的一个后果就是，非正式的做法增多——通过这种方式地方政府寻求“非官方的”收入来源。
民意调查显示，东亚地区的腐败问题根深蒂固、流毒甚广。在司法部门和税收管理中的普遍存在的渎职行为是商业活动的主要障碍。对地方政府而言，分权化扩大了这些治理方面的挑战。强化基层问责制的机会与失去严格的中央控制后腐败行为增长的风险并存。
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