上海浦东发展试验：从经济开发区到综合试验区

　　以经济开发区身份走过15年之后，上海浦东正以综合实验区的特殊身份开始下一个15年。浦东试验的关键在于如何从政策优势转向制度创新。

　　★《中国经济周刊》记者张俊才/上海报道

　　除了“东方明珠”的美誉之外，上海浦东现在又多了一个新的、且具有实质意义的身 份—改革“试验田”。

　　在很多人眼里，浦东的这一角色性质，恰似当年深圳扮演特区实验者。

　　在上世纪开始的中国经济开发区(特区)建设这场长跑比赛中，浦东的起跑比深圳至少要晚半圈—1990年才“鸣枪”抬脚；不过，15年后的今天，浦东冲过在中国经济竞技场“飞驰”21年的深圳，完成中国经济开发区“后来居上”的脚注。

　　但是，如何才能造就市场经济的终极赢者？在这轮竞赛的半场“哨响”中，浦东只不过是取得了“上半场”的领先；而且，前一个15年中，浦东在取得旷世辉煌的同时，也沉积了中国经济开发区(特区)快跑后的滞障基因。

　　目前，尽管浦东已经获得了国务院给予的新身份—“完善社会主义市场经济体制综合配套改革试点”，但与此同时，面对全球经济一体化浪潮，以往经济开发区(特区)独享的优惠政策已不复存在。因此，中央与地方已经形成共识：浦东试验的关键在于如何从政策优势转向制度创新。

　　肩负为全国经济开发区创造下一步快速发展“模本”的实验使命，浦东正面临制度创新的艰难突围，这对国家和开发区都是一个考验。

　　浦东新身份：

　　从经济开发区到综合试验区

　　6月21日，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议，研究建设节约型社会和发展循环经济问题，批准上海浦东进行综合配套改革试点。这标志着以经济开发区身份走过15年之后，上海浦东正以综合实验区的特殊身份开始下一个15年。

　　“先行先试”的试验田

　　“温家宝总理专门给浦东开了一个会。”8月4日，世界银行家峰会总策划章琦教授接受《中国经济周刊》采访时开门见山。

　　他说的这个会，即6月21日，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议。此次会议的主要精神是，我国改革正处于攻坚阶段，在继续做好有关专项改革试点的同时，选择具备条件的地区，进行完善社会主义市场经济体制综合配套改革试点，提供相关经验，对于实现党的十六届三中全会提出的改革目标，具有重要意义。会议要求，浦东综合配套改革试点要着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构。要把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，把实现重点突破与整体创新结合起来，把经济体制改革与其他方面改革结合起来，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为推动全国改革起示范作用。

　　其实，在中央这次作出让浦东 “先行先试”的决定之前，早在去年底，上海市发改委、浦东新区政府就开始了《上海浦东综合改革试验区框架方案》(以下简称《方案》)制定，并在今年4月18日浦东新区成立15年庆典前，上报国家发改委。

　　从时间上看，上海的这一努力很快得到了中央首肯，“综合改革试验区”身份的确立，意味着浦东成为全国首个由享受政策优势的地区转向享有体制优势的地区。

　　在中国改革“攻坚”阶段，国务院把“有条件”的浦东，定为“完善社会主义市场经济体制综合配套改革试点”对象之后，上海当地政府积极呼应。7月13日，上海市市长韩正在北京参加“中国改革高层论坛”上“端出”目标：把上海作为中国金融改革先行先试区，将浦东作为中国金融改革“试验田”，全力推进上海国际金融中心的建设。

　　韩正显然“有备而来”，在论坛上开列了上海对“金融中心”的操作措施：进一步完善股票市场功能，加快发展债券市场，逐步推出包括能源、金属在内的新的商品期货，将上海建成人民币产品创新中心，以及创造条件鼓励在沪外资金融机构拓展业务。

　　韩正市长表态之后一星期，即7月19日，浦东新区区委召开全会，浦东“综合配套改革”蓝图亮相，核心为“四个转变”。

　　“在开发建设方面，由基础开发和功能开发并举转到全面提升城市综合功能的新阶段；在发展动力方面，由政策创新为主转到制度创新为主导的新阶段；在发展布局方面，由重点小区开发为主转到城区整体统筹发展的新阶段；在社会发展方面，由促进社会事业发展转到改变二元结构和社会结构、努力构建和谐社会的新阶段。” 中共上海市委常委、浦东新区区委书记杜家毫对“四个转变”作了明确表述。

　　“‘四个转变’标志着浦东下一步发展的宏观图景已经绘制完毕，”上海社科院王海峰博士对《中国经济周刊》分析说，“从现在开始至2020年，中国改革进入新的攻坚阶段，对于浦东则意味着又一个15年，地区的‘功能定位’成为体制改革的灵魂，是摆在浦东面前绕不开的‘卡夫丁大峡谷’。”

　　浦东新区有关领导则向《中国经济周刊》透露：“浦东综合配套改革试点‘细化方案’进入最后的孕育期，目前已经报送市里和中央审批，估计在今年9月份推出。” “这次综合配套改革试点是跑马‘整姿’，边调整边配套，不会影响浦东的正常发展。”

　　“金融中心”之争的新筹码？

　　这位负责人透露的“跑马整姿”，“姿”其实就是姿态和定位 ，而金融中心一直就是浦东最基本的形象定位，为争得这一名称，上海、北京和天津曾一度争得“面红耳赤”。

　　“上海过去是金融中心，是货币自由兑换的地方，今后也要这样搞，中国在金融方面取得国际地位，首先要靠上海。”1991年，邓小平在上海过春节时曾对当时的上海领导这样表述。

　　有学者表示，上海的先天优势并不能保证其国际金融中心愿望的的最终实现。有人认为，如果不能在为未来15年内完善国际金融中心所需要的功能，浦东被东南亚和南亚的后发城市所替代，也并非没有可能。

　　现实还是较为乐观。无数跨国公司总部、财务结算中心、外资银行等机构正在扎堆浦东。

　　“目前，上海市有关部门正在考虑让外滩上海外汇交易中心过江，迁到浦东陆家嘴，而中国人民银行二部和工商银行、农业银行的票据中心也将‘带头’南迁上海；建设银行、招商银行信用卡中心，中国银行资金中心也将落脚上海。”坊间的传闻一个接一个。

　　但是业内人士同时分析，浦东在金融政策方面难有更多优惠，目前的种种主要聚集人气，是钢筋混凝土集合，没有实现利率和汇率完全市场化，与香港比还有较大差距，而北京金融创新的决策紧握在手。

　　不过，浦东新区目前正在为“金融中心”做紧锣密鼓的准备。7月29日，《中国经济周刊》从权威渠道获悉，一份吸引金融机构入驻的详细方案已经在新区的党政会议通过，很快将付诸实施。

　　此前的6月28日，中国银监会主席刘明康主持银监会第35次主席会议，通过了《货币经纪公司试点管理办法》，根据该“管理办法”，首家货币经纪公司将在上海试点。有人士猜测，首家获批的货币经纪公司极有可能是上海外汇交易中心联合英国毅联汇业有限公司(ICAP)设立的合资公司，该公司将落户浦东。

　　据了解，除了该货币经纪公司之外，浦东还将引进小型贷款业务机构、发展证券公司、基金管理公司、信托投资公司、保险公司、期货经纪公司等非银行金融机构，形成多层次的金融机构体系，进一步完善浦东的金融机构体系。

　　更令浦东振奋的是，在《上海浦东综合改革试验区框架方案》中，国务院对浦东建设国际金融中心已经指点路数：“加快发展各类要素市场，积极推动金融创新。”

　　有媒体援引央行上海分行一位人士的话说，从国际情况来看，货币经纪公司对于完善货币市场体系、提升货币市场功能具有重要作用，而证券融资公司能为证券公司健康、快速发展提供强大动力。

　　“浦东建成中国的金融中心已经招惹过很多争议，现在再说已经没有意义。我觉得浦东乃至上海应该建商业资本、金融资本为主体的金融中心。而北京应该作为政府资金和国有资金为主体的金融中心。如果这两个城市有了很好的分工，上海作为商业金融中心的地位将得到巩固。”上海交通大学安泰管理学院院长王方华告诉《中国经济周刊》。

　　“四个中心”定位服务经济

　　“金融中心”并非是上海人对浦东的全部寄托。

　　上海市政府早已把上海未来定位成国际经济、金融、贸易和航运“四个中心”。上海市委政策研究室周先生告诉《中国经济周刊》，“上海在经济、贸易和航运方面的卓越地位已经不可撼动，但金融中心仍不够资格，如四大国有银行总部没有一个落户上海，上海只有一个交通银行总部。为了做好贸易服务，上海有可能吸引大金融机构的营运中心。”

　　其实，金融中心的最终目的还是为其他行业提供服务。周研究员透露说，目前上海已制定了加快发展现代服务业的行动纲要，加快金融、物流、中介等服务业的发展速度。

　　目前，浦东的服务业和服务型贸易已走在中国前列。在这片世界瞩目的 “扇形”热土上，汇聚了占全市半数以上的54家跨国公司地区总部，仅陆家嘴金融贸易区就集中了311家中外资金融机构、103家国内大企业总部以及近4000家各类中介专业服务机构。

　　相关资料显示，截止6月底，浦东第三产业增长14.8%，增速比全市高近5.3个百分点；地方财政同比增长19%；合同外资同比增长55.3%，达到29亿美元。上半年浦东引进注册资本200万美元以上的外资研发机构6家，总数达到81家；以金融为核心的现代服务业增幅达13%。此外，“港区联动”进一步深入，上半年，外高桥保税物流园区共监管进出区货物2.6万票，货值近20亿美元。

　　目前上海港口的吞吐量约为2000万标准箱，而等到大小洋山港建成之后，上海港口的吞吐量将直线上升，上海作为航运中心的地位将大大加强。

　　浦东新区区长张学兵很自信地对媒体说：“浦东愿意去做、去闯，并将立足全国、为全国服务，做一个全国深化改革开放的探路者。”

　　浦东新区的统计数据表明，浦东城市化面积从1990年的30平方公里增加到目前的170平方公里；GDP从当年的60亿增加到2004年的1790亿元；累计利用合同外资252亿美元；2004年外贸进出口总额突破800亿美元，财政总收入首次突破400亿元。

　　目前，浦东实验已经有了更为具体的举措，即杜家毫公开表态的、当地媒体热捧的4个“一批”：引进一批国内大企业，落户浦东二次创业；加快培育出一批科技骨干企业；通过建立服务直通车，集中力量做强一批拥有自主知识产权、在行业中已经具备领先优势的骨干企业；加快构建科教兴市公共服务平台，引进和发展一批各类中介服务机构，进一步提升孵化机构的培育能力，加快建设高层次人才培养基地。

　　“政策热”与“数字冷”

　　“综合改革试验”对于浦东是新的发力，还是优惠政策的“断奶”？

　　对于这一疑问，学者给予了双重肯定：既是断奶，也是发力。但能否在政策优惠断奶的同时，实现新的发力，关键在于能否完成体制创新和产业突围。而产业转型已经成为浦东未来发展空间的瓶颈所在。

　　一个颇为敏感的现象正引起不少人的担忧：目前的浦东在享受“政策热”的同时，却出现了“数字冷”：今年1至4月，浦东工业总产值为1139.49亿元，同比增长5.2%，而过去几年，这个数字一直稳定在20%以上；同期上海市工业总产值增长10.4%，浦东仅为其一半。

　　而浦东的三个重点开发区张江、金桥和外高桥产值也在下降。这些，都是以往15年里浦东从来没有过的现象。近几年，浦东第三产业比重一直徘徊不前：2001年占47.3%；2002年占48%；2003年占46.4%；2004年占47%。这与国际上一些大都市服务业比重高达80%以上比较起来，差距更大。

　　随着长三角引资磁场近一段时期的磁力下降，以及珠三角三个核心城市广州、深圳、东莞今年上半年一些主要经济指标的大幅回落或放缓，对于第一个“综合改革配套试点”的浦东来看，产业转型方面“先行先试”，将是它最重要的“创新基因”。　

　　在前15年的经济开发区建设中，浦东与上海周边卫星城市的同质竞争十分激烈，可以说在招商、制造业竞争中一直与周围城市进行争夺战。

　　如苏州，在这场争夺战中就是浦东的劲敌之一。

　　“上海撒网，兜住大鱼，把小虾小米放到周边”。但是，吃着“小虾小米”的苏州，现如今，引进外资早已超过整个上海，单个项目投资更是高居全国前列，成为不少上海人心底的“痛”。谁能保证，它在现代服务业方面不会同样给上海一个“压力”？

　　有知情人士透露：以郊区作为招商引资主战场的上海“173计划”，由于苏浙反应强烈，国务院发展研究中心还专门来上海调研。压力之下，“173”计划大打折扣，改为主要吸引高新产业投资，主动让出了很大一部分外资制造业。

　　“这一开始就注定上海浦东日后的战略调整，对浦东，提供服务，开展服务性贸易是最有条件最有前景的，为长江三角洲城市提供各种技术支撑，是浦东的使命，这样浦东在中国经济最强势的长三角版块中赢得‘众星捧月’的经济佳境。”浙江大学资本学院汪院长接受《中国经济周刊》采访时说。

　　“一轴三带”拯救“多歧”定位

　　“宁要浦西一张床，不要浦东一套房”，这几乎是当年上海人的坚定信念；而如今，浦东身价的提高，让这些土著贵族们也发出了“过江难”的感叹。

　　浦东是上海市的一个辖区，和上海黄浦区、虹口区自然区划一样；但浦东又是上海市改革开放的最大开发区，和深圳、珠海一样，所以浦东的前面加上一个“新”字——浦东新区，级别比同属上海市辖区的黄浦区、虹口区“高半个行政级别”，新区书记任上海市市委常委，身份明显优于其他区。

　　目前的浦东尚未呈现出作为未来中国经济发展“模版”的应有风采。

　　有外地人戏称，在浦东知名、且宽阔的世纪大道上开车，车子常常会开进写字楼里，因为“大道不直、岔道太多”。

　　不仅仅是道路多歧，就连小陆家嘴，这个上海刻意妆扮的浦东“形象大使”，其金融中心的定位也“一波三折”：中外银行汇聚的金融区、正大广场领衔的服务区和世贸滨江花园钻石级别的住宅区比肩接踵。“定位金融中心，可弄不明白，为什么要和房地产、商业服务区混在一起，美国、新加坡的金融区就是银行、保险公司和证券公司等，单纯一体。”交通银行一位管理层接受《中国经济周刊》采访时感叹。

　　这种感慨在专家眼里变成理论：“浦东定位的确不准”。

　　对企业来说也是两律悖反。上海成本高、竞争又厉害，利润很低，但发展战略又使他们不能不进入上海和浦东。

　　一直关注浦东金融中心的华东政法大学汪康懋教授接受《中国经济周刊》采访时说：“中央在政策上一直支持上海，但是，德隆、爱建、申银万国等金融类企业相继出现问题；从期货方面看，上海有期货交易所，有50多家期货交易公司，但目前市场规模也不够。”

　　除此之外，税高、电荒、原材料涨、房租贵、劳动力短缺等，也成为浦东面对的严峻问题，而在此经营的一些外地企业亏损现象较多。

　　但让人欣慰的是，浦东已经在克服既存不足，开始优化城市形态和功能布局。如“一轴三带”初步展示了15年后的大浦东框架。

　　“一轴”即上海市城市总体规划确定的从虹桥机场至浦东国际机场的东西向发展轴，体现浦东浦西“联动发展、协调发展、全面发展”的新格局；“三带”即沿黄浦江发展带、中部发展带和沿海发展带：沿黄浦江发展带集中体现浦东现代化新城区的繁荣繁华，中部发展带集中体现浦东的产业能级和经济实力，沿海发展带集中体现浦东未来的发展潜力。

　　据浦东新区有关人士介绍，新浦东的规划已经完成：沿黄浦江发展带以陆家嘴金融贸易区为核心，沿江南北延伸，北至黄浦江入长江口处，南至三林地区。

　　“以黄浦江两岸综合开发为契机，以重点开发区、重要产业和重大项目为依托，把环球影城主题公园、世博会场馆区、陆家嘴金融贸易区和外高桥保税区联为一体，完善新上海商业城等现代化商业设施建设形成一个集金融保险、商业贸易、会展旅游和生态居住为一体的沿江综合发展带。”浦东新区一负责人向《中国经济周刊》描述了未来浦东的新风貌。

　　目前，浦东的功能结构上，有外高桥保税区、陆家嘴金融区、张江高科技产业园、金桥技术开发区等板块。现在彼此关联配套的效应，如相互之间资源共享、信息共享、市场共享等做得还不够好，如果浦东能在开发园区的管理体制、税制、信息一体化等方面总结出一些好的办法经验，就可以供很多城市借鉴。

　　“由此可见，对于浦东来说，战略机遇催生新的功能定位。而在明确了国家战略所要求的功能定位之后，体制改革的方向才更加有针对性，”上海社会科学院王冷一接受记者采访时说，“未来15年的浦东先行先试，已不是单单为了解放生产力，而是为谋求更加合理的国际经济新秩序探索新路。这是国家战略在新15年对浦东发展的更高要求，这也是浦东必须做到的。”

　　浦东企业生态群：

　　“三三三”的多族杂居

　　“‘我又在浦东买了几百亩地’，每当听到浙江人跟我说这样的话时，我心里就很不是滋味，”上海市徐汇区人大财经委员会委员叶永华说，“只隔一条黄浦江，上海的企业就是不愿冲过去，坐失良机，不应该。”

　　“三三三”数据模型

　　7月25日，《中国经济周刊》从浦东新区工商局提供的资料发现，来上海浦东“开疆拓土”海外军团、国内的商家富贾和上海本土企业，从数量上比例看基本形成了“三分天下各其一”的局面。

　　另有数据显示，在开发已15年的浦东这块热土上，已发展各类企业46612家，其中，内资企业25621家，私营企业14879家，外资企业6122家。

　　全国政协常务委员、上海社科院部门经济研究所所长厉无畏在接受《中国经济周刊》专访时说：“浦东的成功，恰恰在于吸引跨国公司和外省市企业。任何地方开发，都要经过积聚、创新和辐射阶段，浦西也有过江到浦东参加开发的，但是，还是跟别人合资更合适。这样可以降低成本消耗。”

　　厉无畏指出，上海市政府在1991年提出开发浦东的时候，浦东交通不方便，过一条黄浦江需要十几元钱，消耗很长时间。同时，上海市政府办公地在浦西，很多企业对过江有一种“偏远感”。其实，现在各地企业乃至跨国公司入主浦东，正体现浦东海纳百川的胸怀。吸引外地企业来创业，本地政府的考虑是增加税收和就业。对于是上海的，浙江的，还是其他地方的，意义不大。

　　有专家认为，多族杂居，为上海浦东一大特点和优点，有利于企业的“进化”，使浦东在为中国经济开发区(特区)提供新经验的制度突围中，提供了良性的经济架构。这也许就是国务院认为上海浦东“有条件”成为中国经济开发区下一轮改革“试验”的客观资本。

　　浙江人在浦东：从移民到主人

　　有意思的是，汇聚浦东的国内企业中，来自江浙地区的最多。

　　车过上海南浦大桥，通往浦东国际机场的高速公路上，一块块高竖两边的“杉杉”、“正泰”、“报喜鸟”、“天正”和“大红鹰”等巨幅广告牌，让人恍然如在浙江境内穿越；而马路两旁匆匆闪过的“绍兴酒家”、“杭帮菜馆”让人感到扑面而来的吴越淳朴的乡间气息。

　　近百万来上海“淘金”的浙江人和数以千计的“逐鹿”浦东的浙江企业精英，正成为这方“扇形”热土的新主人。数目众多的跨国公司，规模不一的各地商户，也纷至沓来，在浦东这块充满活力的土地上舒展各自的精彩。浦东正成为世界的浦东。

　　区位优势和国际化环境是浦东的最大优势，浦东为不少浙江企业提供了通往世界的平台。如杉杉集团，落地浦东后，利用浦东的人才、高新技术，使资本得到高效运作。对于劳动密集型企业来说，浦东并不能提供优势。如报喜鸟西服，每件制造费在上海要比在“老家”永嘉高出5—10%左右，但是，浦东信息灵，国际化程度高，服装款式更新快，这是永嘉难以做到的。更重要的，还可以利用上海的无形资产，有助于产品的销售。

　　浙江驻沪办邱处长告诉《中国经济周刊》：“浙江经济发展快，温州、台州和宁波等地完成原始积累后，必然要对外扩张。经过跌打滚爬的锻炼，浙江企业的整体素质得到提升，挺进浦东，寻找体制的改进，是水到渠成的事。很多企业家，如天正的高天乐，在浦东这一国际化的舞台上，完成了现代企业家的打造。”

　　资源共享：上海品牌的无形资产

　　浦东给浙江人留下巨大的机会。而上海的本地企业为什么不能在浦东创造奇迹？“浙企”东进，引发多方思考。

　　叶永华说，“浙江等外省市企业大量涌来正在浦东创造财富，而上海本地的创造力萎缩。我们原有引以自豪的‘永久’自行车、‘金星’电视机、‘蜜蜂’缝纫机，还有‘414’毛巾，都毫无准备地遭遇淘汰。对于浦东开发，我们更不应失去机会了。”

　　章琦教授告诉《中国经济周刊》：“上海本地企业，错过了原始积累的黄金时期——上个世纪九十年代。大量外地企业来浦东圈地的时候，基础设施较好，管理经验积累较厚，技术水平相对高的浦西却缺少应有的热情。在‘乌龟和兔子赛跑’的故事里，扮演了兔子角色。长期受到贫穷压抑的温州等地的浙江人，抓住了时机，乘虚而入，在浦东争夺战中取得了领先地位。”

　　有专家则认为，上海是一个大品牌。浙江等企业登陆浦东，利用了上海的无形资产。温州等地大规模来浦东圈地圈财富，势必成为新上海人的大企业家。这些新移民代表上海的未来。这和上海本土的企业一道，为上海下一个15年的经济发展奠定了良好的经济生态，在全国也是绝无仅有的有利条件。

　　但是，浦东品牌的无形资产，也是全国人民共同打造的。

　　“当年政策创新时，中央给予政策倾斜，要求每个省必须在此建楼，现在的小陆家嘴地区，集中了一批带有明显地域标记的楼宇：安徽的裕安大厦、深圳的宝安大厦、山东的齐鲁大厦，今日浦东是用金子堆起来的啊。”上海市一位老政协委员感慨说。

　　因此，改革起步晚了近10年的浦东，15年后，从中国改革开放棋局上的“后卫”跃到“前锋”的位置，和当时国家的扶持及各地支持绝对分不开的，是“全国办浦东”的成果。

　　当年邓小平在上海曾说过一句铿锵有力的话：“上海开放晚了，要努力干啊！抓紧浦东开发，不要动摇，一直到建成。”

　　现在，邓小平的这句话已经被刻在中华第一高楼金茂大厦对面在建的“世界第一高”环球金融大厦的围墙上。