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聚焦政府第三财政 关注土地拍卖所获得增值收入


http://finance.sina.com.cn 2005年08月07日 10:17 《财经时报》

  本报记者 郭威

  在重庆市最近的一次土地拍卖中,拍卖底价为7350万元的“重庆CBD南部开发区E区A号”,经过32次的激烈叫价,最终被厦门的一家开发商以9020万元的价格竞得。

  对地方政府而言,一般人们认为税费收入是政府的“第一财政”,出让土地使用权的
收入是政府的“第二财政”。但对于重庆市政府而言,还有一个“第三财政”,那就是土地拍卖所获得的增值收入。

  其实,更准确的是另外一种说法是:“土地规划”(或称“土地详细规划”简称“详规”)是政府的“第三财政”。

  曾经的被动

  政府出让土地使用权,以往都是通过协议方式转让。但是,这种方式带来许多主观随意性,不仅可能造成国有资产流失,而且为土地寻租提供了可能。

  为改变这样的现实,国土资源部自2002年7月开始,严令“土地使用权的转让必须实行挂牌、公开拍卖”。遗憾的是,这件事迄今也没有真正落实。现在所谓的拍卖经常掺假,其背后依然是协议转让。

  按市场规律办事,使土地利用更加有效、更多增值,政府当然乐于为之。那为什么还会出现假拍卖的问题?实际上,政府也有一本难念的经。问题的关键在于:政府城市规划部门没有规划城市的财力。

  以重庆为例,重庆主城内的老城区共计200多平方公里的土地,如果对它进行一次性的、控制性详细规划,每平方公里所需费用20万元,总共需要近4000万元。但是,规划局根本出不起这笔钱。

  于是,情况就变成了这样:首先是谁要土地,谁就先掏钱规划;接着就是,谁掏了规划费,土地也就必然卖给谁。一来二去,不仅土地的挂牌拍卖形同虚设,而且政府被开发商牵着鼻子走,被动无奈。由于没有整体规划,加之开发商向政府各式各样地讨价还价,往往使改造后的城市变得凌乱不堪。

  变被动为主动

  重庆通过招标、挂牌、拍卖转让土地的比率,在2001年尚不足10%,但到2003年,这个数据变成了100%。

  之所以如此,是因为重庆有效地解决了土地“先规划,后出售”的问题。

  2001年重庆市政府做出决定,由国土资源房管局(以下简称国土局)把土地批租的钱拿给规划局,让规划局先把规划做完;规划完的土地再由国土局把规划成本加入拍卖底价,去市场拍卖。结果,规划的钱虽然还是由房产商出,但重庆整个城市规划权和建设的主动权就捏在了政府手中,而不是开发商手中。

  不仅如此,有了“土地开发的详细规划”,土地有了自己的级别和适合的用途,同时也有了“不同的用途、级别对应的不同价格基准”;在政府手中的土地升值了,准确地讲是体现了应有的价值,而以往那种糊里糊涂把未规划土地卖掉,让开发商赚一大把的状况得到彻底地转变。

  前述拍卖的那片重庆CBD南部开发区的土地,就是位于南岸弹子石涂山镇红星村原大湾合作社,规划的土地用途为居住用地,土地级别为商业10级、住宅10级。

  现在,在重庆市国土局的网站上,公开挂牌拍卖土地的信息一直在不停地滚动。

  管理产生效益

  简单地说,规划做好了,就能知道哪块地价值几何,政府心中有了数,自然可以让土地卖出个更好的价格。

  2002年6月,重庆市政府根据城市经济的发展和市政基础设施的完善状况,重新调整了土地出让金基准,应用价格杠杆成功调控土地市场,为土地供应、土地合理交易奠定了良好的基础。使政府该收的钱都能收到,按当地一位官员的说法,“一年多收好多个亿”。

  资料显示,重庆市土地出让收入,2001年仅为2亿元,2002年增加到11亿元,2003年达到了22亿元。

  另外,重庆市规范了房地产建设配套费的征收标准和方法,年收配套费2003年比2001年多收2.5倍。

  如此规模的财政预算外收入的增长,被称为“第三财政”。它既增强了政府城建改造能力,也规范和调控了房地产市场秩序。这实际充分体现了这样一个的道理:管理产生效益。



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