北京市工商局首建百人律师团应对行政诉讼

　　见习记者 谢 丁 北京报道

　　7月28日，北京市工商局朝阳分局法制科的龚超有了一个新身份——北京市工商局内部律师团的成员。

　　从这一天开始，龚超除了做好本职工作之外，还将参加北京市工商局组织的定期培训 、重大疑难案件的分析研究以及观摩行政诉讼案件等交流活动。

　　同日，一个由120多人组成的律师团在北京市工商局正式成立。他们全部来自北京市工商系统内部，龚超和他在朝阳分局的三位同事，有幸位列其中。

　　“他们的主要任务，主要是应对工商系统日益增加的行政诉讼案件，降低败诉率，并对工商工作中出现的各种问题进行分析、提出解决方案。”北京市工商局法制处处长胡莉蓉对本报记者说。

　　而不容忽视的一个背景是，自2004年7月1日，被称为“行政机关自我革命”的《行政许可法》实施1年以来，北京市行政诉讼案件数量大幅增加。

　　对此，北京大学政府管理学院教授徐湘林认为，这个举动“可以看作是政府为了迎接来自外部的压力而被迫进行的内部改革。这是政府在职能转变过程中延伸出来的一种新的职能。”

　　成立背后的双重压力

　　成立律师团的动机，来源于行政诉讼案件数量的逐年上升。

　　北京市工商局数据显示：最近6年，北京市工商局共发生行政诉讼267件。其中2004年就占了119件，同1999年比增幅达到600%多。2005年截止到目前，行政诉讼案件已达64件。

　　而这个数字还在不停地上涨。北京市工商局副局长崔建立坦承：“行政诉讼案件数量的增加以及诉讼中不断出现的新问题、新情况给我们的应诉工作带来巨大压力。”

　　“据我们预计，2006年底才是行政诉讼案件的最高峰，也就是在《行政许可法》出台两年半之后。”胡莉蓉说。她认为，各类市场主体依法维权的意识不断加强，是行政诉讼案件上升最根本的原因。

　　而大多数行政法专家认为，行政法律法规的不断完善，才是导致行政诉讼案件激增的主要原因。

　　一个明显的例子，就是《行政许可法》的颁布实施。

　　北京市工商局数据显示，自2004年7月1日被称为“行政机关自我革命”的《行政许可法》实施以来，北京市行政许可案件数量就有所增加，仅今年上半年与去年同期相比，就从20%上升到40%。

　　“在《行政许可法》颁布之后，公民很容易判断一个行政行为是否违法。而且，公民行政诉讼胜诉率的提高，无形中也让公民有了信心去利用诉讼这种手段去维护自己的权利。”中国社科院法学所研究员莫纪宏说。

　　与公民行政诉讼胜诉相对应的是，行政机关的败诉率逐年上升。

　　据媒体报道，随着行政诉讼案件的激增，行政机关的败诉率也正处于上升的趋势。来自北京市工商局的数据显示，过去6年，法院判决撤销或确认违法的案件为45件，占案件总量的17%。

　　“法律上目前还存在一些空当，许多案件涉及的内容，《行政许可法》中都没有具体的法律条文可循。这些比较有争议的地方，最容易出现行政诉讼。”胡莉蓉说。

　　其实，这也是行政机关在某些案件上败诉的原因之一。在胡莉蓉看来，新问题突出表现在行政机关和法院之间，二者对法条的理解产生了某些偏差。

　　而一份于今年5月在北京市东城区率先实行的《行政诉讼、行政复议案件败诉责任追究办法》，更是让全市行政机关都感到了一丝寒意。《办法》规定，对于在行政复议和行政诉讼中，一年败诉达6次以上或造成严重影响的行政部门，将责令其“一把手”引咎辞职。

　　北京工商局由此有了建立“律师团”的念头。“我们希望通过成立律师团尽量减少案件的败诉率，但是我认为败诉并不可怕，因为有一些败诉案件，明显涉及到新法条文的执行和理解问题。”胡莉蓉解释说。

　　去年10月，成立律师团的构想正式提出。今年7月底，律师团正式成立。律师团成员全部来自北京市工商系统内部，其中25人已经取得律师资格证书。按照工商局自己的说法，这是“一支精通工商业务，熟悉诉讼程序并且相对稳定的高素质应诉队伍”。

　　巧的是，就在北京市工商局律师团成立当天——7月28日，国务院办公厅发布了《关于推行行政执法责任制的若干意见》。文件指出，对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门，可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理。

　　律师团的成立，也许恰逢其时。

　　律师团模式的软肋

　　一个不能忽略的事实是，北京市工商局的此项举动，在全国尚属首创。

　　上海交通大学法学院教授朱芒认为，它意味着行政机关真正把诉讼当作一种法律技术去看待。而且，通过具体案件的研讨，找寻解决方案，有利于发现行政机关内部的执法问题。

　　但是，尽管如此，仍然有一些质疑。

　　据介绍，工商局将律师团成员分为两个层次：第一层次为核心层，大约20人，他们应具备丰富的应诉经验和较高的法律专业水准，同时还是各部门的业务能手；第二层次为外围松散层，成员为核心层之外的所有报名人员，约100人左右。

　　按照律师团的运作模式，核心层的主要任务是跨区域代理市局行政诉讼案件，或给予部分分局行政诉讼案件的必要支持。而外围层只是由市局和各分局根据实际情况，对其进行组织培训和交流活动。

　　“这意味着，律师团更多的精力，将放在如何对行政行为进行善后处理，而没有从行政行为的源头上加以预防。”莫纪宏说。

　　此外，律师团成员参差不齐的法律知识水平也被列为这种机制的软肋之一。

　　律师团120多名成员，全都来自于工商局系统内部。比如，在龚超所在的朝阳分局，一共有四人被招为律师团成员，但只有一人取得律师资格证书。而在全部报名人选中，也只有25人取得律师资格证书。

　　这些成员，每个人在平时还都有自己的本职工作，只有在需要的时候才召集到一起。而对于律师团里的工作，他们并不享有任何额外的待遇。

　　专家认为，如何培养律师团成员的法律专业素质？怎样才能形成良好的激励机制？都是律师团不可回避的问题。

　　一种政府新职能的诞生

　　虽然律师团模式的初衷只是应对行政诉讼和提高胜诉率，但作为政府部门内部进行的人员架构调整，政府职能转变的影子隐然可见。

　　“成立律师团，可以看作是政府为了迎接来自外部的压力而被迫进行的内部改革。”北京大学政府管理学院徐湘林教授评价说。

　　徐湘林所说的压力，主要来自于两方面。

　　一方面，上级政府和领导正在提倡一种新型的依法行政理念；另一方面，来自社会的监督也逼使政府部门必须进行职能上的调整和转变。

　　按照他的说法，行政执法责任制的推行可以看成是来自政府体系内上级的压力，而行政诉讼的增加则是日渐强大的外部压力。“压力使得行政执行体制转变的制度创新迫在眉睫。”

　　事实上，由于《行政许可法》的实施，行政诉讼案件数量激增，而政府也不得不去面对经常败诉的后果。

　　徐湘林认为，这种越来越明显的行政执行后果，开始促使政府进行反省，必须对政府管理职能进行调整。而律师团模式正好体现了政府进行自我更正的迫切心态。这种模式的背后，其实是一种政府职能的延伸。他提出，“这种新的职能，可以由政府委托给外界机构，也可以由政府内部来承担。”

　　但工商局也有自己的苦衷，胡莉蓉说：“我们对此进行研究过，社会上的执业律师，对工商系统内部的政策、法律法规等并不是全部了解。而且，具体案件往往还会涉及很多专业问题。”

　　据介绍，律师团117名报名人员所从事的专业涵盖了法制、注册、外资、市场、经检、消保、监督、商标、广告、合同、食品安全监察等全部专业。

　　对此，徐湘林说：“必须承认，律师团模式也是行政机关在目前的体制下惟一能够做到的一种方式。但效果如何，还有待观察。”