非公36条后打破国有垄断第一规 对民资开放领空

　　本报记者 秦旭东 实习记者 秦 婴

　　北京报道

　　7月29日，国家民航总局正式对外公布《国内投资民用航空业规定(试行)》(下称《规定》)。

　　从8月15日开始，民航业将向民营资本全面放开，各种投资主体都可以投资除空中交通管制系统外的所有民用航空领域。

　　“这是以局长令正式发布的一个部门规章，是法律，而不是一般的政策性文件。”中国民航管理干部学院航空法研究中心主任刘伟民对本报记者说。

　　记者获悉，这是今年2月《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(即所谓“非公经济36条”)颁布后，相关部门出台的第一个贯彻实施该意见的法规。

　　三大航企必须国有控股

　　据民航总局政策法规司司长袁耀辉介绍，《规定》自2002年开始起草，先后易稿20多次，征求了国家发改委、国资委、财政部和国务院法制办的意见，在国务院“非公经济36条”出台之后又进一步修改。

　　《规定》共六章三十七条，清晰界定了民航业的投资主体和投资范围。除空中交通管制系统外的所有民用航空领域，包括公共航空运输企业、通用航空企业、民用机场、服务保障及其他民用航空相关项目，均向各类投资主体开放。

　　不过，尽管《规定》给民营资本进入民航业拓展了空间，民航总局还是强调要“保证国有经济占主导地位”，重要的公共航空运输企业和民用运输机场保持国有或国有控股。

　　《规定》的两个附件确定，国航、东航和南航三大航空公司必须坚持国有或国有控股，省、自治区、直辖市政府所在地机场及深圳、厦门、大连、桂林、汕头、青岛、珠海、温州、宁波等九个主要城市的机场也必须国有或国有控股。

　　为了保证公平竞争、防止垄断，《规定》对业内航空公司、民用运输机场及民航其他企业相互投资参股作出了一定限制。

　　机场、航油企业、航空信息服务企业及其关联企业，不得投资运输航空公司；但是可以投资全货运航空公司，其投资比例不得超过25%，不得相对控股。

　　一家运输航空公司及其关联企业，投资各省、自治区、直辖市政府所在地机场及深圳、厦门、大连等16个重要城市和旅游城市的机场或其共用航站楼，投资比例不得超过25%，并且不得相对控股，但对年吞吐量60万人次以下的机场投资比例不作限制。

　　《规定》还对政府行业监管详细立规，通过行政许可等方式，加强监管。

　　航空公司和机场的停业或者关闭等涉及国家安全和重大公共利益的事项，须报民航总局批准；非国有资本投资机场，应当与机场所在地方政府签订合同，约定相关权利义务关系，并报民航总局；对民航企事业单位进行的各种方式的联合、合作等，也要申报获批。而对垄断行为和不公平竞争行为，监管部门将进行调查，对违规行为作出行政处罚。

　　刘伟民说，从中可以发现，民航业的监管手段在进步，法律和经济手段越来越取代单纯的行政命令手段，得到重视。他同时指出，《规定》里面还有两个很大的亮点值得关注。一个是对全货运的业务开放程度很大，“目前国内货运航空还比较落后，需要大力支持。”

　　第二个是对航油市场的开放。民航总局在关于《规定》的说明中指出，“航油市场进一步引入竞争，鼓励国内投资主体投资航油企业。”刘伟民说，具体如何开放还有待细化，但这无疑是个好的信号。

　　民资要寻找自己的道路

　　以2002年上海均瑶集团入股东航武汉公司为起点，历来为国有资本垄断的民航业，近年来已经逐渐向国内民营资本解禁。

　　2004年1月，民航总局局长杨元元首次在公开场合提出鼓励民营资本开办航空公司，当年，民航总局先后批准了奥凯、鹰联、春秋和华夏4家民营航空公司。目前国内已有14家民营航空公司正在申请筹备或已经起飞。

　　民营资本涌入航空业的浪潮高起之时，民航总局以高规格的《法规》的形式，为民航对内开放开启大门。春秋航空公司发言人李伟民表示，“民航总局确实在打破行业垄断上下了大功夫。《规定》的出台给民航业的公平竞争创建了一个大平台，不管是对于民营资本，还是国有资本，都有利。”

　　此前，铁道部率先贯彻“非公经济36条”，出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，开放四大领域，鼓励非公有资本进入。铁道部还拿出多个大项目清单，对外招商。然而，铁道部的热情面对的却是民营资本在门外的犹豫徘徊，一场投资盛宴“叫好不叫座”。

　　而民航总局此次出台的《法规》又比“铁老大”领先了一步。

　　对此，刘伟民指出，民航领域之所以相对走得更进一步，得益于先民航体制改革的深入。

　　中国民航由1980年代的“分家”，到1990年代地方航空公司“诸侯并起”，到新世纪三大集团重组，各家航空公司日益成为相对独立的经营主体。国有航空公司归中央或地方国资委掌管，机场也基本划归地方，实现了“政企分开”，民航总局已经成为地位相对超然的监管机构，进一步的市场化改革也就顺理成章了。

　　刘伟民同时指出，民营航空公司的发展还有很多障碍要打破。首飞的奥凯，已经把重点由客运转向了货运，而春秋的低成本航空也遭遇挫折。“《规定》是从宏观上来加以调控，微观上的问题还需要具体规则的解决。民营航空企业要在《规定》的框架内具体操作，找到适合自己发展的道路。”