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现行《审计法》自1995年施行以来，国家审计工作的环境发生了显著变化，已落后于现实发展的国家审计法律体制亟待“迎头赶上”
文/黄 韬
国家审计署审计长李金华从1999年到2005年向全国人大常委会共作了四次审计报告，
每一次审计报告都可用“问题严重、触目惊心”来概括，因而民众和媒体对他的审计报告都用“审计风暴”来形容。
2005年6月，李金华审计长向全国人大常委会第16次会议作的《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》又披露了审计署通过对38个中央部门预算执行情况的审计，尽管总体情况好于2004年，但审查出的各类违规资金还是高达了90.6亿元，占审计资金总额的6%，而国家发改委更是由于投资管理方面的问题被五次“点名”。
“超级单位”的定位问题
作为国务院的一个组成部门，中华人民共和国审计署是1983年9月15日正式成立的。和其它国务院部委不同的是，审计署的法律地位是由《中华人民共和国宪法》直接确认的，即现行宪法的第91条：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
然而，这样的“出生”却并未让审计署在历史上获得多高的政治地位。相反，在国务院各部委的排名中，审计长总是位列各部部长和各委员会主任之后，甚至有很多人没有意识到我国还有着这么一个“部级单位”。
这种状况的改变当然要归功于“审计风暴”。而如果我们仔细想一下，就会发现审计署能在多大程度上发挥其应有的作用是一件很不确定的事。首先这取决于是否有一位不惜得罪众人而严格执法的审计长。显然，在公众的视野中，李金华就属于这种类型的官员，就连他自己也说“得罪了所有人，就谁也不得罪了”。其次，我国的审计署因为作为一个行政部门的身份出现的，根据宪法和法律，其职权的行使必须以接受国务院的领导为前提。最近几年来，审计署的工作之所以能够顺利开展，这和国务院领导的大力支持是很有关系的。在现有的体制下，只有“后台”硬了，审计长说话的分份量才能体现出来。
仔细想来，当我们每年都为“审计风暴”击节叫好的时候，我们其实是把期望寄托在个别人的“道德情操”之上，而不是建立在对制度运行的理性期待之中。如果没有一个即将退休而又不怕得罪人的审计长，如果没有了高层领导的坚定支持，我们很难想象国家审计能发挥像现在这般的作用。
对于一个法治国家而言，时刻警惕公权力的滥用才是完善制度建设的出发点，很多时候“好人政府”的期盼并不能为民众带来持久而又可靠的保障。国家审计制度也不外如是。道理其实也很简单，既然国家审计机关的功能是监督财政资金的使用，那么要让其不受干扰地行使职权，就必须让它获得一个独立于财政资金使用者(主要是行政部门)的法律身份，否则没有人能够保证在未来的某一天国家审计机关沦为更高行政当局的附庸。
发达国家的经验应该值得我们借鉴。以美国为例，成立于1921年的美国总审计署是国会进行调查和决策的左膀右臂，其职责是帮助改进联邦政府的工作，让政府担负起宪法赋予的责任，有“国会看门狗”之称。总审计署审查、监督公共资金的使用、评估联邦政府项目和运作，并提出分析和政策建议，辅助国会实现有效的监督、制定得力的政策。除此而外，总审计署还可以对违法和不适当的指控进行调查。总之，该机构的责任就是改进政府的工作，提高政府的工作效率。该机构主要向国会负责，是一个独立、超乎党派的专业性机构，强调立场的公正、平衡和准确。该机构的负责人称作为总审计员，任期15年。如此之长的任期在政府系统内是相当罕见，而制度设计的初衷就是为了保持总审计署的完全独立性以及领导的连续性。
国家审计法律制度明显滞后
现行《审计法》自1995年1月1日施行以来，国家审计工作的环境发生了显著变化，财政资金的使用状况日趋复杂，行政体制改革的进一步推进，政府透明度的日益提高，尤其是公民对于国家机关的监督意识逐渐增强。由此就导致了《审计法》的相关规定已经不能完全适应国家审计工作发展的需要，修改《审计法》的呼声一直很高。2005年2月十届全国人大常委会第14次会议提出2005年全国人大常委会将把审议修改《审计法》列入工作议程。
国家审计作为宪法规定的一项专门的监督制度，是对国家权力进行制约和监督的重要手段。既然审计机关要做“国有财产的看门狗”，那其审计的职责范围就不能局限于国家行政机关和国有企事业单位，而应该扩大到所有使用国家财政拨款单位。其实，在2004年，审计署就曾经审计了全国政协办公厅的预算执行情况，这就是一个具有积极意义的开端。此外，在一定条件下，审计机关还应关注涉及社会公众利益的捐赠资金。例如，2003年审计署组织全国审计机关审计防治非典专项资金和社会捐赠款物，不仅对作为非政府部门的医院受政府委托管理的专项资金和社会捐赠款物进行审计，对医院直接接收的社会捐赠款物也进行了延伸审计。
提起国家审计，很多人自然地会把它等同于合法性审计，即审核财政资金的收支是否遵守了法律法规。这种认识其实是有片面性的。从世界各国国家审计的发展趋势看，效益审计的重要地位日益突出。所谓效益审计是指对国家财政资金和国有资产的经济性、效率性和效果性进行评价和监督，它已经成为了发达国家审计工作的主要内容和方式。例如，美国审计总署每年绩效审计占全部审计工作的90%，而财政收支审计仅占10%。作为现代政府审计的主流，效益审计也是我国政府审计的发展目标。审计署公布的《2003至2007年审计工作发展规划》提出“争取到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”但是，目前我国还没有关于效益审计方面的法律规定，因而在修订《审计法》的过程中加大对效益审计的关注将是理所当然的事。
目前在国家审计机关进行审计中，现行《审计法》及其配套规定有时候还缺乏对其职权行使的足够支持。例如，《审计法》明确规定了审计通知书必须在三日前送达的要求，目的是给被审计单位留有准备必要工作条件的时间，利于审计工作的顺利开展。但有些项目如果要求一律三日前送达审计通知书，反而会不利于审计工作的开展，延误了审计最佳时机，给一些不法分子以造假、转移资产的机会，因此建议在修改《审计法》时在此方面留出必要的自由裁量空间。
审计执法的困境
此外，《审计法》还应完善相应的执法措施，应当规定“国家审计机关有权要求被审计单位按照规定的期限和要求提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告，在金融机构设立账户的情况，社会中介机构出具的审计报告，以及与财政收支、财务收支有关的电子数据和必要的计算机技术文档等资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。”同时还要授权给国家审计机关一定的行政强制权，可以规定审计机关有权采取查封资料和资产；有权查询被审计单位在金融机构开设的账户和被审计单位以个人名义在金融机构存储的公款，并取得有关证明材料；必要时，可以申请司法机关冻结被审计单位在金融机构设立的有关账户。
现行《审计法》中“法律责任”部分的规定还较为薄弱，一方面表现为对于不配和甚至干扰国家审计工作的单位以及个人缺乏必要的制裁措施，另一方面则表现为界定国家审计人员的法律责任的条款较为简单，而且缺少可操作性。随着审计报告公示力度的加大、审计执法环境的复杂化和审计业务的综合性趋势，完善法律责任的制度建设也势必应当成为修改《审计法》工作中不可缺少的一个环节。
正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”审计机关作为法定的监督机关，在对其它各部门使用财政资金情况进行监督的同时，其自身的公权力行使也必须接受监督。而当前的国家审计体制改革推进过程中最得人心的一点就是审计署向人大常委会作审计报告，同时向社会公众公开报告的内容，由此才有了所谓的“审计风暴”。根据2003年7月1日审计署发布的《2003至2007年审计工作发展规划》，其中明确规定了：审计系统要大力推行审计结果公告制度；到2007年，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，做到所有审计和专项审计调查项目的结果，全部向社会公告。“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”。审计署主动公开审计报告的内容一方面使得自身行使法定职权的情况可以得到社会公众的监督；另一方面，也让那些“问题部门”遭到曝光。
不过，这种报告和信息公开制度尚未取得法律的确认，也就是说审计结果的公开目前还不是审计署的一项强制性义务。尽管现行《审计法》第三十六条规定了“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”但法律条文使用的“可以”一词就大大削弱了这一条款的实际效力。
此外，审计结果的内容在多大范围内公开，公开信息的频率，什么情况下可以不公开以及地方审计机关是否承担公开信息的义务等等问题都缺乏一个明确的“说法”。总之，已落后于现实发展的国家审计法律体制亟待“迎头赶上”了。
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