农税改革进入新阶段 乡镇机构改革是关键

　　本报记者 孙雷 北京报道

　　2005年6月9日，中央电视台新闻联播播出了这样一条新闻，湖北咸安在撤消乡镇政府的七所八站后，本应由政府提供的农技服务项目，改为政府出资，公开招标农技服务员，变养人为养事。

　　这其实是中国乡村大地上正在发生的巨大变革的一部分，而刚刚于6月6至7日在北京召开的全国农村税费改革试点工作会议，正是这场大变革的重要推手之一。

　　6月7日，国务院总理温家宝在会上强调，农村税费改革“将进入新的阶段”。他指出，下一步要巩固农村税费改革成果，积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点。

　　从2006年开始，中国将全面免征农业税。但这只是中国“三农”问题的破题之始。改革远不止于此。

　　有关专家认为，本次会议对“省管县”和“乡财县管”试点的支持，将成为中国省以下财政体制乃至行政管理体制大变革的先声。

　　乡镇机构改革是关键一环

　　作为“巩固税费改革成果的关键”，乡镇机构的改革显得尤为迫切，而事实上，其推进的艰难与复杂，也同样远胜过其他两项改革。

　　黑龙江省农村税费改革领导小组办公室副主任陈大光说，农业税免征后，虽然国家给予转移支付，基层政府的收入还是比从前减少了一块，收入被固化了，又不再允许其征收农民的税费，但乡村两级政府还要运转，基层政府还要生存，同时其原来机构庞大，财政供养人员多，所以运转起来困难很大。

　　“有这个庙，有这个神，它就要伸手，要生存，就难免要想很多办法，向农民伸手。”陈大光说。

　　国务院政策研究室农村司司长黄守宏，也向记者谈到了乡镇机构改革的必要性。“如果乡镇机构不改革，财政供养人口减不下去，费用降不下来，虽然农业税免掉了，但难以避免地方政府通过其他途径继续向农民收钱。”

　　任务的减轻，财政收入的锐减，庞大机构和财政供养人员的存在，都使得乡镇机构的改革是箭在弦上，不得不发。

　　实际上，全国各地的乡镇机构改革试点工作已经逐步展开。据中编办统计，去年7月全国农村税费改革试点工作会议以来，已经有14个省(区、市)进行了研究部署，全国共有145个县、1650个乡镇开展了试点工作。

　　“这同样是一项配套改革。”湖北省麻城市市委办副主任田琦这样说。在他看来，乡镇政府职能的转变，党政机构和岗位的设置，事业站所的改革，改革成本的分担，人员分流问题，哪一个搞不好，都可能影响到整个改革的进程。2004年，湖北省在全省率先安排了7个县市做乡镇综合配套改革试点，麻城是其中之一。

　　据湖北省农委相关人士介绍，农税全免，该省基层财政少收18个亿，目前的资金缺口7个亿。“去年给七个试点县的1.2个亿，今年恐怕就拿不出来了。”而第二步的事业单位改制，据初步测算，大概要10亿～13亿的资金。而乡镇配套改革的总体成本，按照各个县市上报数字，高达75亿元。

　　县乡改革需联动

　　“乡镇机构的改革是必须的，但推进改革更关键的在于乡镇政府职能的转变，但这还不够，还需要从体制机制上理顺、搞活。”湖北省农村工作领导小组办公室副主任吕江文说。

　　按照一些乡镇干部的说法，一直以来，乡镇政府最明确的职能就是征收钱粮税费，催种催收。而随着农村税费改革的提速，特别是农业税的全免，乡镇政府旧有的职能已经丧失大半，新的职能设定成了农业税全免后的改革的一个重大课题。

　　据透露，中央打算在全国各地乡镇综合改革试点经验的基础上，用一年左右的时间，逐渐形成乡镇政府职能的新定位、乡镇机构改革的原则性指导意见。

　　然而，改革将不止于此。有关人士认为，只有县乡联动的改革，才可能最终巩固住农村税费改革的成果。

　　“下一步改革，不能只改乡镇一级，而必须要县市联动。”湖北省人大副主任邓道坤说。他认为，县市是我们国家既有宏观决策又有微观组织实施，将宏观微观相结合的一级政府，是真正的基层政权，和农村、农业、农民有着千丝万缕的联系。设在乡镇的“七站八所”多数是过去计划经济体制下，由县乡政府兴办的事业单位，承担着公益性的职能，运转靠向农民收费，成为加重农民负担之源，是这次改革的重点和难点。而这些单位的主管部门在县市，如果下改上不改，就很难改到位。

　　黄守宏司长也认为，县乡联动是有道理的。但他认为，改革县一级会面临更加复杂的情况，在乡镇机构的主要改革目标、原则、方向明确之后，肯定会出现与原有的县一级体制矛盾的地方，到那时再继续推进县一级的改革会更加稳妥。

　　财政体制变局先声？

　　在本次试点工作会议上，温家宝总理指出，进一步改革县乡财政管理体制，其中一个重要的方面是，改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革试点。

　　而事实上，许多省份的“省直管县”和“乡财县管”改革试点已经渐次展开。浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县”。而“乡财乡用县管”的试点工作也已经在黑龙江、吉林、湖北等省全面启动。

　　上世纪80年代，随着“分灶吃饭”财政体制的实施，我国开始建立乡镇财政，形成了中央、省、市、县、乡镇五级财政。

　　“这个体系，无论在国家财政运行和管理效率方面，还是在纵向和横向财政平衡的公平性方面，都已经表现出不少负面效应。”财政部财政科学研究所所长贾康说。

　　中国税务学会理事、中山大学税收与理财研究中心主任杨卫华教授也谈到了我国政府层次过多所造成的危害。“对于县和乡镇，它没有办法保证自己的收入，只有两条路可以选择：一是它的公共产品无法提供；二是如果要它提供公共产品，它就只能乱收费。这样就可能导致政府和百姓的矛盾激化。”

　　而乡镇财政的问题更加突出。随着农业税的取消，乡镇作为一级财政应该具备的条件和应该拥有的职能总体而言不复存在，作为一级财政的作用，基本上已名存实亡。

　　在贾康教授看来，在现行行政管理体制大体不变的情况下，应该率先启动和进一步推进“省管县”和“乡财乡用县管”的改革试点，从而逐步形成和完善中央-省-市县三级财政体制，从而从根本上解决目前政府职能过宽和机构叠床架屋、财政养人过多的问题。

　　而此次会议上温总理的表态，第一次明确表明了中央对这一改革思路的支持。

　　看来，在逐步解决三农问题的进程中，继1994年分税制改革之后，又一轮财政体制改革正在酝酿之中。