长期建设国债提前谢幕 需民间资本完成后续项目

　　本报记者 孙 雷

　　北京报道

　　“一方面是投资总量反弹压力难以化解，另一方面却仍然在继续发行长期建设国债搞投资、搞建设，这难道不矛盾吗？”财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授对当下长期建 设国债继续存在的合理性提出了质疑。

　　一个背景是，近日国家发改委主任马凯表示，固定资产投资反弹压力依然很大，若控制不力，很可能将再度膨胀，宏观调控将前功尽弃。财政部国库司一位官员在接受记者采访时则表示，财政政策由积极转为稳健，长期建设国债的停发将是必然的。“问题在于时机的选择，而这将更大程度上由发改委来决定。”

　　有财政部专家透露，财政部内部基本上已经形成共识，长期建设国债的历史使命已基本结束。“明年的长期建设国债或者会有更大幅度的调减，甚至可能正式全面退出。”

　　不过他也指出，具体政策明朗，则要到年底的中央经济工作会议上才能够最后确定。

　　左手压投资 右手拨国债

　　事实上，近3年来，发改委和财政部一直在调减长期建设国债。2000年到2002年，中国的长期建设国债一直在每年1500亿的高位徘徊；2003年减少为1400亿，2004年为1100亿(后调整为900亿元)，2005年的安排是800亿，是自发行长期建设国债以来最少的。

　　但即使只有800亿，今年长期建设国债的发行与使用，也面临两难境地。

　　国家统计局最新数据显示，1-4月份，城镇50万元以上项目累计完成固定资产投资14025亿元，比去年同期增长25.7%。与2004年1-4月城镇固定资产投资增长42.8%相比，增幅已经有所回落。

　　然而，马凯认为当前宏观调控仍处在关键时期，“稍有放松就可能出现反复，甚至前功尽弃”。

　　花旗环球金融大中华区首席经济学家黄益平和摩根大通经济学家龚方雄在接受本报记者采访时也都不约而同地表示，目前中国经济运行中的最大问题仍然是过度投资。龚称，目前的增长“比市场预期要快得多。”

　　同时，庞大的增长基数，也引起了担忧。国家发改委规划司一位官员表示，到了这个非常阶段，单看增长速度将会低估问题的严重性，已有的基数“必须考虑”。

　　“在这种情况下，我们如果在2006年甚至更久的将来，仍然坚持发长期建设国债搞投资建设，这种做法就实在有值得商榷的必要了。”刘尚希教授这样说。

　　在2005年度财政预算案中，中央财政将安排国债项目资金800亿元，比2004年减少300亿元。但财政部预计，2004年将结转500亿元国债项目资金。两者相加，实际可安排使用的资金规模仍将达到1300亿元。

　　目前，这笔钱正面临两难选择：或者被用到项目建设中，那将会直接刺激并带动更多资金的投入，无益于当前的宏观调控形势；或者延迟使用进程，甚至更多结转到下一年。那就意味着，这笔国债不但没有发挥其应有的作用，反而还要付出额外的利息，这当然是对资金的重大浪费。

　　财政部经济建设司的官员称，财政部对此已经采取了一些应对措施：比如对一些国债项目的资金拨付进度有意放缓；在支出进度上，也作了有意的控制；调整结构导向，大力支持农业、公共医疗、就业、社会保障、环境保护等重点领域的资金投入。

　　然而，刘尚希教授认为，这些方法虽然能缓解一时，但却很难从根本上解决宏观调控与长期建设国债发行与使用上的矛盾。“左手控制社会投资，右手安排国债项目，你说他们该怎么办？”刘教授苦笑着说，“那只能是抑制民间投资，这样才能缓解投资总量反弹的压力”。

　　长期建设国债的功与过

　　“在当前情况下，继续保持较大规模的政府投资，弊大利小。”财政部经济建设司上述官员在接受记者采访时说，在他看来，长期建设国债已经“基本上完成了历史使命“。

　　1998年以来，为应对亚洲金融危机和全球经济增长放慢，中国政府实施了以增发长期建设国债为主要内容的积极财政政策。“这对于抵御亚洲金融危机的冲击、化解国民经济运行周期低迷阶段的种种压力，保持经济社会平稳发展，功不可没。”财政部财政科学研究所所长贾康说。

　　若算上2005年即将发行的800亿元，中国政府8年间累计发行长期建设国债已达9900亿元。

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇指出，在过去的五六年里，积极财政政策为GDP的增长贡献了将近两个百分点。但是，它的副作用也开始显现出来，我国已经累积了2万多亿元的国债规模，财政整体风险正在提高。

　　目前，国债正在步入借新还旧的高度债务时期，财政的债务本息支付任务沉重，年度还本付息额未来将每年达到5000亿元，政府未来的偿债能力大大降低。据有关研究统计，中央政府债务余额占中央财政总支出的比重从1995年的80%左右已经上升到2003年的140%。

　　而同时，大规模国债投资的挤出效应正在逐渐显现。一项调查表明，在国家的国债投资中，约半数是经营性或有收益的项目，其中不少是不需要财政花钱的项目。

　　财政部的数据显示，从1998年到2003年发行的8000亿元长期建设国债，安排的经营类或有收益的项目如铁路(不含青藏铁路等公益类项目)、公路、机场、城市供水、污水和垃圾处理、旅游基础设施等2728亿元；安排可交由企业干的项目如农村电网建设和改造、企业技术改造贴息、高技术产业化、大型煤炭基地建设改造、软件行动等1239.12亿元，两项合计约占全部国债投资的一半。

　　据财政部对2001年上海等6省市153个国债技改项目专项核查，属于上市公司项目59个，安排国债资金26.1亿元。有专家对电子信息类项目评估，约50%的项目是可由企业自己做的，可不由政府直接投资。

　　“当初发国债的目的是吸引和转化一部分银行存贷差，并且引导和带动社会投资，目前这一目标已经基本实现。如政府包揽过多，会挤占市场空间。”财政部专家说。

　　另外，部分国债项目资金效益低下，浪费严重，也引起了广泛关注。

　　据国家审计署2003年审计报告，9省37个污水处理项目，总投资58亿元，其中使用国债资金20亿元，但有15个项目未按计划完工或开工；16个已完工项目中，有7个达不到设计要求，项目整体效益无法发挥。

　　另一个例子是国债机场项目：已竣工的12个重点项目中有9个亏损，累计亏损额14亿元；38个支线机场中有37个亏损，2000至2001年度累计亏损15亿元。

　　最后，国债投资项目安排“基层化”的现象也值得重视。

　　据相关人士介绍，许多属于地方事权的项目，本应由地方根据自身财力统筹安排，现在也都报中央批，由中央给钱。尤其是到县、到乡、到村、到户的项目，有的直接报国家发改委批，有的地方批复后报国家发改委安排资金。统计显示，1998-2002年安排给地方的资金占全部国债投资的比重为70.4%，涉及项目3万多个，共投入国债资金1054.7亿元。

　　“中央对地方补助是无偿的，客观上诱导地方不是从当地客观实际或急需以及自身财力和资金配套能力出发，而是看上面哪些方面能给钱来组织项目，甚至巧立名目、拼凑项目，然后拼命跑项目、争资金。”财政部上述专家分析说。

　　长期建设国债“退隐”之后

　　“解决目前长期建设国债投资形成的大量在建项目的诸多问题，确实要花钱，但是我觉得不一定要靠继续发行长期建设国债来完成这些项目。”刘尚希教授说。在他看来，去年财政增收达到5000亿，又有目前的这些国债结转资金，完全可以用这里面的一部分资金来解决问题。“另外，相当一部分国债在建项目也可以采取拍卖、吸引民间资本来完成。国企可以改制，难道在建项目就不可以改制吗？”

　　同时他指出，现在财政收入增长非常快，达到20%多，远远高于GDP的增长，就是说财政收入占GDP的比重在不断升高，这意味着政府掌控的资源份额在扩大，再去发行长期建设国债，意味着政府掌握的资源更多，相应地，市场配置的资源份额就会减少，在某种意义上，与市场化改革的方向是不一致的。若是这种趋势长期保持下去，就会导致体制复归。

　　增加中央预算内经常性建设资金也是解决之道。财政部金人庆部长曾承诺，在逐步削减长期建设国债数额的同时，增加中央预算内经常性建设资金；在完全取消发行长期建设国债后，将中央预算内经常性建设资金增加到1000亿元。其优势是，中央预算内经常性建设资金并无还本付息的要求，在体制安排上，预算约束更强，监督和保障更有力。

　　刘尚希透露，逐步调减乃至取消长期建设国债，一个更大的意义在于可以腾出资金用于支持税制改革，即推进将生产型增值税转为消费型增值税和统一内外资企业所得税。

　　“这比发行同等数量的国债更有利于优化资源配置和提高企业投资自主增长能力，对经济长期发展和结构优化也更加有利。”财政部经济建设司前述官员也这样说。