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立法的公正取决于试图影响立法的各个群体能否有制度化的渠道表达自己的诉求。政府要进行更大范围的改革，为每个群体聚合自己的成员、形成集中的权利与利益诉求创造条件
■文/秋风
法治离不开法律，作为法治之依据的法律，应当合乎天理人情，应当得到民众的认可。而民众是否认可法律，并自觉执行法律，既取决于法律在实施后对民众产生的影响，更取决于立法过程能否给民众以公平、公正的印象。
正义有实质正义与程序正义之分，同样，立法也有实质公正与程序公正之分。在人民的民主意识、权利意识强化的今天，程序公正甚至比实质公正更为重要。
弥补立法的程序缺陷
近年来，有关部门已经意识到立法程序的重要性，立法过程也已初步实现民主化、公开化。在大多数法律、法规的制定过程中，立法部门、尤其是作为立法机构的全国人大及其常委会、各省人大及其常委会，一般都能做到“开门立法”，通过各种渠道广泛地征求各方面的意见。其中包括利害相关人(作为监管对象的企业和监管主体)的意见，专业意见(比如专家学者、律师和行政管理部门的意见)。目前，有些省市的人大也开始通过立法听证会的形式，在立法过程中征求一般民众的意见。
尤其是法律和经济专家的专业意见，似乎已在立法过程中得到相当充分的体现。
不过，法规起草者在征求意见时难免有自己的选择性，而它所选择的征求意见对象所反映的意见，未必能够真实反映社会的主流意见。人大在选择咨询、征求意见对象时，有可能忽略某些群体。以禁放令为例，各城市在制定这一地方性法规的时候，也并非没有征求意见，然而，那些意见真的是普遍的民意吗？结果，在法规通过之后，导致民众反弹，法规难以执行，损害了民众对法规和立法机构的尊重心态。此外，由于人大代表及常委会选举制度的改革滞后于社会结构变动的步伐，不少新形成的群体的权利、利益及立法意向，未能通过人大制度及时、充分地体现于立法过程中。
另一方面，在人大立法之外，目前仍然有大量行政法规、部门规章是由行政部门起草制定的。在现实中，它们也具有类似于法律的约束力，而由于其数量众多，对民众和企业的影响更大、更广泛。即使是人大审议通过的不少经济社会监管法律，其实也是由行政部门主导起草、修订的。
这就是目前引起广泛争论、甚至遭到强烈批评的“部门立法”现象。部门主导立法的结果就是“法律部门化”。因为主导立法的部门通常就是未来行使监管权力的部门，因而，在这些法律、行政法规和部门规章中，起草者为监管部门设立了过多的管制权力，约束机制也非常薄弱；相反，对于被监管对象，则规定了太多义务，对于权利和利益遭到损害、尤其是遭到监管机构损害的个人和企业，也没有提供有效而及时的救济手段。
部门立法的另一个重大弊端是，强势利益集团能够非常方便地对立法产生支配性影响。负责起草法律和行政法规、制定部门规章的主管部门和监管部门，通常与部分监管对象之间有比较密切的关系，甚至存在着直接利益关系，比如在国有垄断性企业与相应监管机构之间。这样，部门的立法过程就很容易被强势企业所控制。由此得到的法规和规章，很难说有利于创造和维护一个公平的市场竞争环境，反倒在一定程度上成了维持垄断、限制竞争、制造市场机会不公平的工具。
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