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行政部门仍居主导地位
按照中国目前的立法体制，一部法律从酝酿到出台，大致要经过：做出立法决策或立法计划、确定起草机关、组织起草小组、立法调研、形成草案、征求意见、正式成稿、向人大提出法律案、审议、表决和公布等数个步骤。
在这个过程中，法律草案由谁来起草、如何起草，将起到至关重要的作用。在过去20多年的立法实践过程中，国务院及其下属各个部门无疑起到了关键作用。根据周旺生的统计，近20年来，在人大通过的法律中，由国务院提交的法律提案占到总量的75%到85%。而根据新华网公开的资料显示，在十届全国人大确定的76件立法规划中，由国务院提请审议或起草的达到38件，占到了50％。除了参与法律的起草，政府部门还出台了数倍于现有法律的大量行政法规和部门规章。
“这一方面体现出在立法转型期，起草法律的任务相当繁重，单靠人大的力量难以完成，必须借重行政部门的力量。同时也反映出政府部门在现有的权力资源配置中较大占比重的现实。”周旺生对本刊说。
立法的开门之道
来自官方的一组统计数据表明，在2001年修改《婚姻法》的过程中，从1月11日法律草案通过新闻媒体全文公布起，1个多月的时间内，立法机关直接收到公众来信4000多件，通过报纸、期刊和网络也收到数以千计的意见。在来信表达意见的公众中，年龄最大的90岁，最小的只有13岁。
在现有制度渠道内，参与征求意见的讨论，是普通公众参与立法众多渠道之一。此外，公众可以通过向立法机关提交立法建议、在媒体公开发表意见以及向人大代表提出建议等多种渠道来参与和影响立法。
在这些人中，律师和法学专家是最为活跃的群体。在全国十届人大一次会议和二次会议召开前，北京市律师协会宪法与人权委员会主任吴革都撰写了完整的议案，通过人大代表来向会议提交。而一批法学专家则受聘于来自湖南的人大代表王填，起草了一部《商业大店法(草案)》，由王提交给十届人大二次会议。
实际上，自上世纪80年代初期以来，法学专家们在立法过程中的影响与日俱增，参与立法的深度和广度也在增加。有关部门不但是在制定诸如宪法、刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、公司法等一系列基础性法律之时，都聘请了由法学家、律师等组成的起草小组，即便是一些专门性的规章、法规在制定过程中，也有越来越多的法学专家参与其中。
博弈平台的构建
2004年9月3日，北京市人大常委会法制委员会就《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》举行了该市首次立法听证会，从市民和社会各界的332名报名者中遴选出的16名听证陈述人，在听证会上表达了自己对新法规的观点。10月22日，新法规通过，部分条款吸纳了听证陈述人和市民们的意见和建议。
此次立法实践，获得了广泛的好评。来自评论界的声音普遍认为，立法听证的最大义，在于构筑了一个利益博弈的新平台。通过这个平台，各个利益主体与以前相比可以较为充分地表达自己的立场。正因为如此，才增加了各个涉法群体在法规通过后守法的主动性，降低了社会的守法成本。
当然，在寻求自我利益表达平台的过程中，并非所有的利益群体都可能获得平等的机会。直销及两税合一立法过程中的外资身影，传递了这样一个信号：在如何通过影响立法来保障自己利益方面，跨国企业显然具备更为丰富的经验。■
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《中国新闻周刊》封面故事：
影响中国立法的力量
反垄断法背后的部门卡位
立法中的外资身影
证券两法中的学者力量
完善拆迁条例的民意推手
走向公共立法
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