铁本末路消失在信任危机中 制度安排需做出变革

　　黄一琨／文

　　市场调节——25年孜孜不倦的改革所追求的目标。但当市场机制真的开始发挥配置资源的作用，并且用一种我们不习惯的速度奔跑时，应当何去何从？

　　“2004年宏观经济调控的实质就在于对市场的‘信任危机’。”国资委经济研究中心 宏观部部长赵晓说。

　　2004年4月28日，铁本在这场“信任危机”中消失。

　　这一天，国务院召开了常务会议，研究整顿土地市场治理工作，责成江苏省和金融监管部门对铁本项目涉及的有关责任人作出严肃处理。同日，中央电视台《新闻联播》公布了对“铁本事件”的查处，常州市委书记和江苏国土资源厅副厅长等人受到处分，公告“铁本事件”的性质为经济犯罪，对法人代表戴国芳实施刑拘。

　　自此，铁本成为历史。

　　“我听说有我们的中央企业对铁本感兴趣，我奉劝你们别沾手，德隆、铁本这些企业，你沾手之后想甩都甩不掉。”2004年8月12日举行的2004年年中中央企业负责人会议上，李荣融对台下近190家中央企业的负责人说。

　　除了戴国芳被刑拘以外，铁本这个特大型钢铁企业的命运至今没有下文，虽然中国钢铁工业协会会长吴溪淳十分明确地说，“铁本”不是低水平建设，虽然行业专家认为铁本的投产将会有优厚的回报。

　　铁本死于2004年这样一个非常时期。经济学家许小年说，逢三逢八，中国多会出现投资过热的现象，比如1988年、1993年以及2003年。而紧接着的年份，宏观经济形势自然会受到决策部门的严厉考量。

　　2004年，同样也是雄心勃勃的地方政府新一届班子全面推开自己的施政纲要的时候。

　　不同的也许是，经历了增量改革和全面改革，中国的民营企业孕育了足够的能量，凭借着随需应变的天生优势，有能力并且有勇气参与到中国经济的重化工化进程。

　　但是，“改革正在过大关”的历程远没有结束。

　　上马

　　2003年6月，常州临长江边上突然崛起了一个大型钢铁联合项目——铁本，设计能力840万吨、概算总投资105.9亿元人民币，铁本项目在没有获得合法审批的情况下上马了。

　　此前，2003年第一季度，当期GDP增长9.9%，比上年同期加快2.3个百分点，成为自1996年一季度以来同期增长最快的季度。央行去年5月份发布的2003年一季度货币政策报告指出：“我国物价总水平在今后一段时间会继续保持正的增长”。央行研究局景学成研究员解读说，可以看出央行觉察到通货膨胀压力的苗头已经出现。

　　从2003年4月22日开始，央行采取了发行央行票据、提高存款准备金率、扩大金融机构贷款利率浮动区间等一系列措施。当年，央行还三次召开窗口指导会议，要求金融机构防范各类信贷及流动性风险。

　　2003年6月，央行下发旨在为房地产业降温的121号文件，上调了商业银行的法定存款准备金率。2003年7月28日，央行银长周小川在央行的一次内部会议上首次对通货膨胀提出预警。他说，中央银行对可能出现的通货膨胀作出“提前量”的正确判断，而不是等到已经明显出现通胀时才采取措施。央行还决定在2004年4月25日再次上调存款准备金率，并且宣布实行再贷款浮息制度。

　　这是一次从技术和时机上值得称道的调控，从2003年第四季度开始到2004年初，信贷增长已经连续5个月回落，央行也曾乐观地认为“货币政策效应继续显现”。

　　然而，伴随着央行的货币政策而来的是关于经济是否过热的争论。这是一场跨年度的学术辩论。其中，央行的121号文件以及房地产业是否存在着泡沫成为媒体要求经济学家和技术官员们的必答题。

　　著名经济学家厉以宁在2004年1月举行的“首届中国企业发展论坛”上提出：“中国经济是怕冷不怕热，稍微热一点没有太大的问题，但如果经济一冷，什么问题都要出来。”英国《金融时报》3月底的报道说，中国一位重要的经济计划制定者本月说，“有关经济是否过热尚无共识。”

　　一位央行的人士说，在2003年底的中央经济工作会议召开之后，各部门对宏观经济的看法才比较一致。

　　这场争论甚至延续到了两会期间。北京大学中国经济研究中心主任林毅夫和国务院发展研究中心研究员吴敬琏成为经济过热的坚定持论者。全国政协经济界和农业界联组讨论会上，经济学家林毅夫指出：“如果不能很快地将地产、汽车、钢铁、建材的投资热降温，一两年后生产能力全面过剩、物价水平不断下降的通货紧缩将会雪上加霜。”

　　吴敬琏则指出，虽然当前的消费物价指数并未出现上涨，但是过量供应的货币转向了资产市场，使得以房地产为首的资产市场过热，这也是经济过热的一种表现。

　　争论在进行的同时，江苏铁本钢铁有限公司，曾经是一个最高年产量不足80万吨的民营小钢铁企业，正在变成年产840万吨、相当于首钢规模的大型钢铁联合企业；自有资金仅有3亿元的铁本，筹集了100多亿元的项目资金；这个本该经过国家有关部门严格审批的项目，却被分拆成22个项目由当地政府及有关部门轻而易举地越权审批通过；一个高能耗、高污染的项目，没有通过环境评审，就已经擅自开工建设；占用6500多亩土地，其中大部分为耕地，却未经国家有关部门批准……

　　过热

　　2003年10月，市场上的生铁价格达到了2400元／吨，钢材3500元／吨。

　　作为年销售25亿元，在中国钢铁贸易行业位居前列的江苏物华科技贸易公司的总经理，陈家俊认为，生铁价格2000元／吨，钢材3200-3300元／吨是行业正常发展的临界点，但是进入10月份，这两个数字分别是3500元／吨。“中国经济有问题。”陈家俊说。

　　2004年春节前，陈家俊在公司会议上发出预警，要求公司所有交易员在15天内暂停采购，立即全部出手手中货物。

　　事实上，现实也迅即消弭了经济是否过热的争论。煤电油运紧张的报道不绝于耳。年初，全国就已经有23个省市出现了拉闸限电，到处缺煤、缺油，运输极度紧张。来自安徽省的消息是，12家火力发电厂的现有存煤量已不足8万吨，而正常情况下，这一储量应该达到54万吨。虽然现在当地已经启动了紧急预案增加发电用煤，按有关部门的估算，今年安徽的电力需求为930万千瓦，但实际发电量只能达到810万千瓦，缺口仍达120万千瓦。

　　决策层的看法是，经济过热最重要的原因是少数行业和地区投资增长过快，而“少数行业”主要指的是钢铁、水泥、电解铝等行业。2月4日，国务院召集国家有关部委与各地政府部门，召开了严格控制部分行业过度投资电视电话会议，明确提出了要从土地审批和信贷支持两方面入手，制止这三个行业投资的过快增长。

　　历史的惯性超乎了人们的想象。地方政府在多次博弈中形成了一种“理性预期”，为了能在中国特有的经济周期波动中获取最佳发展空间，各个地方往往在经济紧缩前夜冲刺，以期在下一轮经济启动时占有先机。

　　江苏省常州市市长徐建明在3月份的讲话中，提到了国务院出台的调控措施，认为常州市需要加以领会，“在加快发展中推进调整”。但是他仍强调说，完成市人代会提出的固定资产投资增长50%、总量达到675亿元的目标，仍是政府2004年的工作重点。

　　一个多月以后，常州、铁本成为宏观调控的关键词之一。常州当地官员事后承认，2003年底国务院办公厅下达关于制止部分行业盲目投资的103号文件，2004年2月8日国家控制部分行业过度投资联合检查组造访常州，都没有引起足够的重视。

　　而一季度的数据更是表明，在中央三令五申的情况下，地方政府和企业的投资冲动却不见减弱，相反投资力度还越来越大。

　　4月15日国家统计局宣布的一季度实际增长却出乎意料地高达9.7%，一季度全社会固定资产投资增长高达43%。而创造东亚奇迹的几个国家，经济增长很大程度上靠投资拉动，但是最高纪录也只不过是韩国在1991年创下的39%。

　　高盛(亚洲)的中国经济学家梁红说：“那些被点名的行业都会有一个想法，就是趁着门关掉之前赶快跑。”

　　4月初，吴敬琏发表了《当前经济形势分析与展望》，称：“当前‘经济过热’主要是由政府主导的投资‘过热’拉动的。”美国《新闻周刊》则说，过去三年里，中国有40个新机场投入运营，全世界1／4的起吊机在中国使用。

　　吴的结论是建立在1992年与2003年固定资产投资比例的对比上。令人沮丧的是，市场化改革20余年，有些事情似乎没有改变。发生显著改变的是，中国的经济学家们有了各自的声音，评论认为，市场化改革带来的利益分化让他们有了各自鲜活的面孔。

　　点刹

　　央行在2003年的诸多举措没有完全奏效，流行的解释之一是，行政手段的过多介入反而使企业行为更加偏离了市场的均衡点。“央行的措施产生效果仍然局限在经济学理论中。对于中国经济，行政手段最有效。”陈家俊说。

　　4月9日，这一天被普遍认为是中国今年宏观调控政策的一个重要的时间点。国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，分析了一季度经济运行情况和走势，研究采取有针对性措施，解决经济生活中的突出问题。

　　十年未变的制度顽疾在这一紧要时刻让人心焦。1993年的地方政府发现，从各地银行而不是中央政府那里要资金是多么便捷，中央政府的劝告也没有起到应用的作用。那一年的4月份，国家统计局的报告发现：大城市的CPI涨了17%，原材料价格涨了40%。当时世界银行的专家报告担忧地说：“这些现象如不及时制止，当经济增长率放慢时，可能演变为一场金融风暴。”

　　中央政府和技术官员们没有淡忘历史。4月25日，央行副行长吴晓灵在博鳌亚洲论坛公开呼吁各界不要与央行博弈。“不要因为央行现在出手还比较温和，就想趁这个机会赶快‘干一把’，导致经济出现大的波动，造成今后的政策更加严厉”。

　　这场地方政府引发的过热中，获取资金和土地所需成本因为远远偏离其真正价值，而让有利可图的人难以遏制“入场”的热情。两者成为中央政府“点刹”的重点。

　　4月27日，国务院宣布调高钢铁、电解铝、水泥和房地产四个行业的固定资产投资项目资本金比例，钢铁由25%及以上提高到40%及以上；水泥、电解铝、房地产开发(不含经济适用房项目)均由20%及以上提高到35%及以上。

　　此间，有消息称，中国银监会给相关商业银行打招呼，要求“五.一”之前暂停所有贷款发放，这一罕见举动曾一度被认为是假新闻，但立即得到一些银行人士的确认。

　　飓风袭来，钢铁业则处在风暴中心。

　　2004年4月28日，中央电视台《新闻联播》公布了中央政府对“铁本事件”的查处结案，常州市委书记和江苏国土资源厅副厅长等人受到处分，公告铁本事件的性质为经济犯罪，对法人代表戴国芳实施刑拘。

　　4月29日，国务院要求各地区、各部门和各有关单位在一个半月内对所有在建、拟建固定资产投资项目进行一次全面清理。同日，《人民日报》登出《坚决维护宏观调控政令畅通》的社论指出，国务院责成江苏省和有关部门对这一案件涉及的有关责任人做出严肃处理，是严格依法行政、维护宏观调控政令畅通的重要举措。

　　就在铁本成为热门话题的时候，钢铁市场处于崩盘状态，几种主要钢材的市场价格跌破成本价，生铁价格1800元／吨，钢材2500元／吨。有分析人士认为，年产规模100万吨钢以下的企业基本在此期间倒掉。

　　5月24日，中国钢铁工业协会在北京召开“稳定钢材市场座谈会”，与会者是被急召进京的全国40余家大型钢铁生产企业主管销售工作的老总。会议目的是“消除钢铁企业目前的恐慌心理，保住价格”。随即，市场价格止跌回升。

　　本来陈家俊做出计划，准备低价吸入，但对市场“看不懂”的陈家俊放弃了这一买入计划，保持观望，并在自己的备忘录上记下“宁可等死，决不找死”。

　　“这一次，政府的第三只手对市场依然起着决定性作用。”陈家俊说。

　　短短60天时间，这场被称为“点刹”的宏观调控如11年前一样严厉而有效：一直节节高攀的投资出现了明显的下滑，由4月份的34.7%高位迅速降至5月份的18.3%。贷款的增幅也出现下滑。6月，全国70%的开发区被撤消。

　　但是对于钢铁市场来说，“价格就像心电图一样”难以把握，比如刚刚有些利好消息，又会紧接着传来整顿环保不达标企业的新闻，让人难以捉摸。

　　“现在是民营企业天天看报纸。”陈家俊说。

　　变化

　　戴国芳这个初中辍学，从收购废铜烂铁起家的中年男人在2004年被媒体奚落性地称为“农民企业家”，贬责他“偏离科学发展观”，也让江苏的地方官员们总结出“发展不能忘了大局”的教训来。

　　“科学发展观”也成了2004年4月与5月的江苏省官员最为中心的谈话。

　　与1994年相比，那一年被称为“优秀中青年经济学家”的周小川和一群技术官员，努力通过使用各种宏观经济政策工具，熨平经济波动，并向投资人发出信号。

　　而从10年前开始就为人们所熟知的宏观调控呢？“如果把上次调控看成是踩刹车，应该是全面的急刹车，所有政策是为了把车刹住而制定的。而此次刹车只能看成是点刹，是结构性的调控。”国家发改委宏观经济研究院副院长陈东琪说。

　　国资委经济研究中心宏观部部长赵晓则认为，过去两轮经济的起落，使得一些人相信：调控实质上来自于对市场的“信任危机”，相信市场能够消除短缺，却不相信市场能够消除过剩；相信市场能够导致总量平衡，却不相信市场能够进行结构调整。

　　宏观调控仍未结束。六七月间，经济学家建言，央行加息的时机已经成熟，但周小川还在小心观看，央行终于在10月底看到了一系列数据后决定：加息。舆论认为，这个调整，标志宏观调控转向更多的使用经济和市场手段。

　　更重要的是，在12月召开的中央经济工作会议，针对宏观调控有了几个崭新的关键词：有保有压、市场配置资源、经济手段、法律手段。

　　决策者们意识到：制度安排需要做出变革了。

　　7月，在宏观调控最关键的阶段，《国务院关于投资体制改革的决定》出台。

　　同时税制改革也进入决策者视野。1994年的分税制改变了过去中央政府和地方政府之间“分灶吃饭”的财政制度。但是，那次改革对事权的划分却相当模糊。因此，面对大面积的“吃饭财政”，要承担那么多公共服务职责的地方政府就不得不高度依赖预算外资金和体制外收入。财税体制不改，地方政府盲目投资的冲动难以彻底削减，打造“公共服务型政府”也成了空话。

　　金融、财税、投融资、国企、政府，需要改革的领域依然众多。人们记得1994年国务院总理李鹏说过：“出路只有改革。”

　　观察家们认为，1993年，中国控制宏观经济过热，1994年就成为力度最大的改革年，被称为完全用头脑改革的年代，改革的清单包括：企业制度改革，财税制度改革，金融体制改革，投资体制改革，住房制度改革，物价体制改革。

　　2005年，同样是值得期待的一年。