国资委向财政部说不 4000亿央企利润流向何处

　　

国资委向财政部说不 4000亿央企利润流向何处

　　本报记者 汪生科 上海报道

　　10月27日，国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)在北京召开了一个国资经营预算研讨会。

　　会议虽然只是研讨，但话题却很重大。它是自国资委新机构组建以来，首次将国资经 营预算问题拿出来大规模地讨论。而此前，国资经营预算职能由财政部统筹。

　　据与会者透露，一些主要的国资专家都参与了讨论，如财政部财政科学研究所所长贾康、国资委经济研究中心副主任李保民、国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁等。北京大学光华管理学院副院长张维迎、清华大学国情研究中心主任胡鞍钢等十数名在国资问题上相当活跃的经济学家也在邀请之列。

　　“国资委提出了一份国资经营预算的研究报告，请我们提提意见。”一位与会的专家说。该人士透露，这份研究报告将提交给国务院。

　　种种迹象表明，国资委开始向财政部说“不”了。长期混同于公共财政的国资流转，正在渐行渐远。而国资委欲摆脱财政部阴影，正式履行出资人角色，正在渐行渐近。

　　公共预算与国资收支的分歧

　　据与会人士透露，研讨会主要是就国资经营预算谁来编制、审批、执行进行讨论。

　　国资经营预算是个极其复杂的问题。

　　此前早在十四届三中全会，就提出建立国资经营预算，使它从政府的公共预算中分离出来。但是情况一直没有改变。因为即使是到现在，从中央到地方，社会公共收支与国有资产收支仍然混编在一个预算中。

　　国资经营预算之所以无疾而终，除了与我国经济建设型财政向公共服务型财政转变进程缓慢因素之外，一个被广泛认可的原因是，当时的国资局隶属于财政部，国资管理不可能从财政中独立出来，混淆了税收和国有资产收益的界限，财政资金与国有资本金之间相互挤占。

　　十六大创设新的国资委，为国务院直属的正部级特设机构。十六届三中全会上重提国资经营预算，国资经营预算的编制似乎水到渠成。

　　但是，新机构也带来了新争论。其核心在于，国资委是特设机构，不是政府部门(据称，当时政策制定者将国资委定位为特设机构，是为了使它不承担政府部门的社会公共管理职能，做到彻底的政企分开)，能否单独编制预算未有定论。

　　持此论者的代表是财政部财政科学研究所所长贾康。他在接受记者电话采访时说：“国资委要会同财政部编制国资经营预算”。贾认为，国资经营预算只能是部门预算。

　　而另一派意见则认为，国资委正是特设机构，代表政府履行出资人职责，扮演的是企业中国有资产“老板”的角色。它编制的预算不是政府预算，是出资人的财务预算。

　　持此论者的代表是国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁。张在会上提出了“三分两统”，即公共预算、国资经营预算、社保预算(1995年《预算法实施条例》第26条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。”)分别编制、分别收支、分别审议，最后它们统一汇总到国务院，统一平衡。

　　统一平衡的意思是，三个预算可以有一个资金通道，可以转移支付，例如国有企业有大规模的利润，或者是转让国有股权获得的收入，逐年有大规模的盈余的话，可以向社保资金转移支付。

　　争论显然短期内不会结束。“《国资法》迟迟不能出台，很多问题都定不下来。”与会的一位人士说。而根据与会专家的说法，国务院高层对此问题也并没有一个统一的意见。

　　“不过，一个明确的信号是，国资委要通过编制预算，来确定国资委的地位。”与会的一位专家说。

　　一个显而易见的事实是，时至今日，国企特别是央企的状况已远非从前。国资委的网站上称，今年1至8月，国资委监管的186家中央企业累计实现利润3203亿元。国资委预计，全年利润总额将突破4000亿。这不是笔小数字，其收益权的管理权，无论对哪个部门来说，都不会轻易放弃。

　　国资委的“三难”

　　据记者从各方得来的信息综合来看，国资委目前着手编制预算，要在三个方面理顺关系：分别是“上、中、下”。

　　“上”是指国资委独立编制国资预算，要征得国务院的首肯。虽然十六大三中全会提出要编制国资经营预算，但由谁来编，却没有统一意见。据知情人士透露，国资委在这一问题上，需要得到国务院的授权。

　　“中”是说理顺与财政部的关系。在国资委专司机构成立前，国有资产这一块事务主要在财政部。虽然李荣融反复强调说，国有资产出资人代表是唯一的，只有国资委，但是在管资产的具体事务上，国资委跟财政部的关系显然还需要厘清。

　　2001年，财政部印发的《企业国有资本与财务管理暂行办法》规定，“各级主管财政机关根据本级人民政府赋予的职权，负责企业国有资本与财务管理”。

　　国资委成立一年多来，在管资产这一块，显然更多的是做一些技术性的基础工作，例如制定《企业国有资产统计报告办法》、《中央企业财务决算报告管理办法》，为出资企业选聘总会计师等。

　　“国资委在财务管理上对我们管理较少，现在产权变更由它管。”央企的一位总会计师说。

　　与此相对应的一个现实是，记者辗转从财政部企业司了解到，该司仍负有监管国企改革的职能。

　　至于为什么还有这项职能，该司的一位官员称：“这个问题很复杂。”

　　一位央企的总会计师解释说，这种情况实属正常，国有企业是财政的一块。财政部会根据企业情况，给予企业一些贴息等等；国有企业破产、职工下岗分流，财政也会给予支持。

　　因此，现在的情况是：国资委监管的187家中央企业要同时给国资委和财政部上报财务报表，只是各有各的要求。

　　从理论上看，国资委是从出资人角度对企业资产进行监管，财政部则是从公共财政角度跟企业发生关系。但是这两者能否桥归桥、路归路，目前还很难说清楚。

　　在这个问题上，有专家认为，国务院国资委运行一年多来，跟当初设定的理想中的国资管理框架还有些距离。而没有实质性的财权，国资委行使权力显然受到很大的制约。这也使一种看法渐渐流传了开来：国资委成立以来，已经慢慢被“边缘化”了。

　　“下”则是国资委跟所监管企业的利益博弈问题。目前的现实情况是，国有企业并不上缴利润国资委也就不享有国资收益权。

　　而一些央企则普遍担心，编制国资经营预算，是否会干涉企业的经营自主权？

　　收钱博弈

　　中央企业利润不上缴利，此问题在国资委成立时，李荣融答记者问时证实过。那么企业利润为什么不上缴呢？

　　“要养家糊口啊。”一位央企总会计师无奈地回答道。

　　至于为什么形成了这个局面，这位总会计师解释，早前计划经济时期是各部门利润包干。后来利改税后，国家下放权益，国企利润不用上缴。(1993年底颁发的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法。”)

　　文件只是规定1993年前的老国企不用上缴利润，但1993年后成立的国有企业，还有象石油、电信行业国企也不上缴利润吗？

　　一位国资改革专家答道：“中央企业基本上都没有上缴利润。”这位专家还称：“有时候国家能要得到就要点。这时候要看谁更强硬。”

　　该专家由此指称，国有资产名不副实，应该叫“企业养人资产”，企业有盈利，可以不上缴还留在企业，企业越滚越大，养的人也就越滚越多。

　　不过有说法，像石油、电信等行业，国家会收取资源税。

　　国企之所以坐收利润不上缴，业内将之归咎为出资人不到位。“出资人代表没有代表下去，企业的占有权大于所有权。”一位财政系统资深人士说。

　　例如，国企利润不上缴，甘肃省刚刚就遇到尴尬。该省财政厅10月份刚出台《甘肃省企业国有资产收益管理暂行办法》。办法规定，企业应在国有资产收益后的5日内，向同级国有资产收益部门如实申报，10日内上缴入库，不得拖欠、挪用、截留。

　　但是据该文件的制定者、甘肃省财政厅企业处袁处长介绍说，“文件规定是规定了，但是能不能收上来是另一码事。”

　　袁估计，惟有国有企业产权转让收益方面，政府大概能收点上来。

　　而记者采访的甘肃几家大的国企财务处人士，一般的说法是，企业除了经营支出，剩下也就没什么钱了。他们还有一种看法：企业是靠自己发展起来的，当初困难时，国资部门(财政部门)并没有帮助过他们，哪怕是贷一笔款。

　　一位国资改革专家证实，这是企业界普遍的一个说法。

　　“企业总能找出各种理由，不上缴利润。”一位国企财务部长说，“不过现在用人权在国资委手里，你不交就可以免你的职。”

　　“国企利润收不上来，将影响国资经营预算的成功与否。”参与研讨的一位与会人士说。也有说法是，编制国资经营预算，反过来也有利于国资委获得国有资产的收益权。其理由为，国资委并不是真正的出资人，只是受政府委托行使出资人职责，它对收益权的行使要经过法定程序，主要应该通过编制和执行国有资本经营预算来实现。

　　不过，情况也许有了一些改变。中国路桥集团总会计师马嗣俊就说，“国资委作为出资人享有收益权有一定道理，我们只是希望国资委对企业能够做个划分，我们是竞争性行业，比不得那些资源垄断性行业的企业。”

　　一些改革先行的地方国资委，也许不一定是个困难。如上海国资委早在2002年，就要求30多家企业编制预算。

　　“国家股的红利部分不上缴，你要有说法的，要得到国资委的认可。当然集团公司将它投资到其他地方，国资委是支持的。”上海市国资委规划投资委员会一位委员说。

　　而深圳市国资三层次管理体制变为两层次，国资委直接担任所监管企业的大股东，在国资委对企业享有的收益权上，深圳市国资委人士也给予了肯定的答复。

　　总的来说，国务院国资委要克服上面所列的三大困难，显然还有一段路要走。此前国资委党委书记李毅中在接受媒体采访时就表示：“从企业资产预算扩展到国资委的资本预算，乃至全国国有资本预算。还需要几年努力逐步形成。”