地方政府债务危机比金融风险更加凶险

　　《瞭望东方周刊》特约记者梁朋、张冉燃、孙春龙报道

　　一些地方政府债台高筑，致使党和政府很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘

　　提起还债，内蒙古达拉特旗蓿亥图乡的纪检书记郭诚一脸苦恼:“要账的碰破了头，年 前那几天，每天都有百十号人上门讨债，最多时楼道里有四五百人站着。就连乡里的旧三菱和旧吉普车都被顶了账。”

　　这个由两个贫困乡合并而成的小乡，如今已经背负了1200万元的债务。

　　而像郭诚一样苦于巨额债务的官员，在中国地方政府中并不稀少。

　　2003年，宁夏开展撤并乡镇工作，原来隐藏的债务问题浮出水面:查明乡村两级负债达到75124.9万元。

　　2004年上半年，安徽省人大常委会在全省范围内组织开展县乡财政情况调查，查明截至2003年底，安徽省县乡政府负债约313亿元，县均负债2.29亿元，乡均负债753万。

　　有关调查表明，即便是东部发达地区，也有许多地方政府负债，严重者甚至资不抵债，陷入“破产”境地。一些地方政府因还不上债被告上法庭。

　　政府负债逐渐由经济上的困难而影响到政治上的威信。一些地方政府债台高筑，迫使党和政府很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘。

　　地方政府债务泛滥成灾

　　长期以来，地方政府大多对债务问题讳莫如深，既不愿说，也说不清楚。但随着一些地方机构改革与各地对政府负债的清理，发现各级政府负债已经成为普遍问题，由村、乡、县市到省概莫能外。

　　据四川省政府研究室的资料显示，截至2003年底，全省由省级政府承诺偿还或直接作为债务主体借入的债务总额达394.36亿元。

　　在东部某沿江经济发达省份，截至2001年末，当地各级地方政府的逾期债务达到280亿元，逾期率高达29%。

　　安徽省的一份统计表明，1995-1999年，安徽省阜阳市财政债务总计11.1亿元，到2002年尚有债务余额7.8亿元。

　　2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支状况进行审计调查发现，截至2001年底，49个县(市)中有37个累计瞒报赤字10.6亿元。49个县(市)累计债务达163亿元。

　　2001年，据农业部统计，中国乡级债务已达1776亿元，平均每个乡镇负债400万元。但从目前各地的一些典型调查的结果看，这个数据还是非常保守的。

　　重庆市万州区的调查统计表明，2002年万州区乡镇债务高达8.86亿元，平均每个乡镇债务近900万元。

　　另据湖北省农经管理局统计，2001年底全省的村级债务总额达到192.5亿元，平均每村60.9万元，90%以上的村负债。襄樊市2002年年底村级债务为30.67亿元，几乎村村都有债务，村平均债务达51.1万元。

　　越穷债越多

　　在各级政府普遍负债的背景下，政府债务仍然在滚雪球，呈现出债务规模日益扩大、地区越穷债务负担越重、层级越低债务压力越大和隐性债务重于显性债务的四大特点。

　　有专家估计，中国仅乡镇一级债务就在以每年200亿元的速度递增。

　　实际上，越是经济相对落后的地区，其相对债务负担就越是严重。中西部不发达地区的债务负担要严重于东部发达地区，例如2001年，地方一般预算赤字县共计731个，赤字面为35.6%。仅新疆一地，就有77个赤字县，赤字面达90%。

　　作为最低一级的政府，乡镇财政的债务压力是最大的。以前，乡镇如果发生经费困难，就会考虑向农民多摊一点来弥补，而现在税费改革已然推开，向农民进行摊派已经不被允许，乡镇财政的收入维持政权运行都很艰难。

　　隐性负债更加不容忽视。据调查，2001年西部某省仅省一级债务就将近203亿元，包括国外贷款19.3亿，国债借款30.3亿元，中央专项借款5.4亿元，国内金融机构借款9.6亿元，单位和个人借款8.1亿元，拖欠职工工资14.1亿元，地方政府担保贷款、粮食企业亏损挂账等为115.8亿元，占当年国民生产总值的18.8%。但这些还只是显性负债，如果考虑到隐性负债，仅当地32家金融机构积累的呆账就达10多亿元。

　　债务风险已超过金融风险

　　国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组负责人魏加宁称，目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。

　　他说:“债务风险对于政府威信和社会稳定的影响是直接的。”

　　严格来说，地方政府债务本身并不合法，因为《预算法》规定，除国务院特批之外地方不得举债，而国务院至今并没有特批的案例。但在现实中，地方政府债务却几乎泛滥成灾，造成政权运转艰难，威胁社会稳定。

　　沉重的债务压力造成地方政权运转艰难。首先是办公经费难以落实，导致“没钱干事”。内蒙古五原县套海镇有75个干部，县财政2003年对其核定工资7万多元，可该镇仅打印、复印等办公经费就花了7万多元。

　　在乡镇一级，不少财政困难乡镇的领导常为电费、电话费、交通费等办公经费发愁，更多的地方则勉强度日，所谓“来人接待靠赊欠，用车加油领导垫”。

　　一些乡村干部因为“上头压(压各种指标)，下面骂(老百姓埋怨乡镇干部只知收税‘不务正业’)，回家老婆不说话(工资难以保障)”，因此宁愿舍弃这一“出力不讨好”并且“无利可图”的角色。乡村干部人心思走已经是一种公开的情绪。

　　“没钱干事”、“无人干事”的直接后果是乡务、村务无人管，少数乡村政权在事实上几近瘫痪。而据四川省委组织部对100个乡镇的调查，因为负债重而无法运转的乡镇占15%-20%。有能力的人不愿当村干部，造成的后果就更为严重。

　　另一个后果是政府在本应向农民提供的各种公共服务上大打折扣，导致乡村两级办学、计划生育、民兵训练、优抚以及乡村道路修建、农田水利、植树造林、兴办集体福利事业等受到影响。

　　巨额债务更是严重的社会不稳定因素。在上级政府和债主的压力下，乡镇政府往往把负担转嫁到农民身上，增加了农民的对立情绪，由此引发的上访、告状接连不断。

　　此外，同乡村干部一样，农民也会采取“出走”的方式以逃避沉重的赋税、摊派及债务。在湖北一个仅有50多人的小村，为了躲避人头费，已经有10多人注销了自己的户口，成为名副其实的“黑人”(即没有户口的人);荆门市有个村组，一个晚上有8户农户乘夜幕请来卡车，将全部家当搬走，留下几栋破房子，永久地离开了家乡。据当地干部称，“他们被数百万元的村级债务吓住了。”

　　出走的农民虽然避免了赋税,但由于税费总额并没有减少,他们所承担的税费最后还都将转嫁到留村村民身上,留村人口的负担面临进一步地加重,其结果可能迫使留村农民继续外流,恶性循环由此形成。-

　　(《瞭望东方周刊》记者王欲鸣、万栋、周健伟、黄会清参与采访)