民企“走出去”快马加鞭 外汇管理模式待改进

　　龙勇(国家外汇管理局广东省分局课题组执笔人)

　　迄今为止，我国的外汇管理模式主要是直接监管与通过银行间接监管企业相结合，同时考虑到外商投资企业和国有企业、外资银行和国有银行在经营目标、经营理念、经营机制和管理模式等方面的不同，采取区别管理的原则。这一管理框架在相当长一段时间内满足了我国对外开放的要求，同时，经常项目下的可兑换也基本满足了中小外向型民营企业发展初 期的需要。

　　但是，如果将对内开放与对外开放平等对待以及从适应大型外向型民营企业资本运营的标准判断，近年来民营经济在国民经济发展中的贡献与其得到的经济地位和享受的外汇管理政策服务很不相称。

　　现行外汇管理束缚民企发展

　　外汇管理着重对汇兑环节的管理。目前，民营企业大多是中小型企业，仍处于资本积累的成长期，外汇管理制度尚未对整个民营经济发展构成阻碍性的影响。但是在某些方面，尤其是对外向型民营企业，现行外汇管理政策和手段的确对其产生了一定程度的影响，而且随着民营经济的快速发展，这些影响将会继续加大。

　　基于对国有企业、外资企业区别管理的外汇管理政策，使外向型民营企业难以在公平的环境下充分发展

　　从附表的对比可看出，在贸易项目外汇管理方面，民营企业与国有企业待遇基本一致；但在非贸易、资本项目外汇管理方面，民营企业还难以充分享受国民待遇；即使在某些方面享受了国民待遇，也会因外商投资企业存在超国民待遇而相对成为“弱势群体”。

　　以贸易进出口核销管理为例，民营企业、国有企业与外商投资企业区别最大、反映最强烈的是在进料加工贸易核销方面。符合一定条件的外商投资企业可以抵扣核销，而大部分国内企业包括民营企业则必须“全收全支”，不能抵扣核销，加大了它们的经营成本。

　　资本项目外汇管理方面，对民营企业与外资企业的管理差别更明显。主要体现在：

　　1.外债管理外商投资企业借用外债不需事前批准，只需事后到外汇局登记备案。而境内中资企业举借中长期国际商业贷款，则需事前经国家发改委批准和申请指标；举借短期国际商业贷款，也需事先取得外汇局的短贷指标。对民营企业来说，纳入国家外债计划和获得外汇局的短贷指标并非易事，故实为拒之门外。即使获得了短贷指标，但其使用范围局限于1年期内的流动资金，仍不能满足民营企业外汇贷款结汇成人民币用于扩大规模时买设备、建厂房等固定资产投资所需。

　　2.对外担保管理从准入条件看，中、外资企业没有差别，只是将境内外资金融机构排除在管理范围之外。但与借用外债一样，民营企业对外担保要获得外汇局批准的可能性很小，而外商独资企业则不仅可以自行提供对外担保，且无需外汇局的逐笔批准。

　　3.发行外币债券中资企业在境外发行短期外币债券需占用短期对外借款余额控制指标，发行中长期债券要占用中长期利用外资计划指标。但因民营企业难以达到该业务审批部门设立的条件，基本上无法纳入指标申请范围。而外商投资企业在境外发行可转换债券以外的外币债券却不受计划指标管理。

　　部分外汇管理政策未尽明确，民营企业涉外活动只能却步或绕道而行

　　部分现行外汇管理法规未能兼顾到民营企业发展的需要，相关具体条款对民营企业的涉外经营活动和管理也没有作出明确的指引，这对民营企业的对外发展造成了一定的影响，甚至可以说迫使其绕道违规经营。突出表现在以下三方面：

　　1.非贸易外汇管理

　　由于民营企业没有行业主管部门，也不属于预算内或预算外单位，故其在出国用汇、境外参展、境外设立代表处或办事机构等方面的合理用汇相当不便。在出国用汇方面，民营企业既不能像预算内或预算外单位那样按因公出国获批准供汇，也不能像外商投资企业那样可以参照某些标准从其外汇账户中支出，其用汇往往只能通过因私旅游或外汇黑市途径解决。在境外举办展览费用方面，由于审批材料之一为因公出国任务批件，除参加政府部门的组团外，民营企业实际被排除在外。于是，民营企业往往通过截留外汇、地下钱庄等非法渠道满足其合理用汇需求。

　　2.境外融资管理

　　广东很多民营企业或多或少存在海外关系，当从国内银行融资碰到困难时，往往希望从境外企业或亲朋戚友处融资，但根据《外债管理暂行办法》，目前对此类问题还没有相关规定。一些企业在不能合法从境外融资的情况下，有可能通过非贸易途径如个人侨汇方式获得。如2002年辖内某银行收到一笔金额达1100万港元的境外私人汇款，经查，是某民营房地产公司从境外筹集的建设工程款。这种资本项目收入混入经常项目收入的做法，一方面影响了国际收支申报的准确性，增加了跨境资金流动监测的难度，另一方面也削弱了资本项目管理的效力。

　　3.境外投资管理

　　现行的境外投资外汇管理办法是1989年出台的，当时的经济基础决定了在制定该办法时，只着眼于国有企业，而没有将民营企业“走出去”考虑进去。事实上，这些年大部分外向型民营企业在境外均设有公司或办事处，其中大部分企业未经外汇局和其它管理部门的审核。这不仅使有关部门因无法掌握其经营状况并给予指导和监管而形成管理真空，而且企业为筹集境外投资资金，往往通过境外截留，或在黑市购买外汇，无疑助长了企业逃套汇的违规行为和黑市交易。

　　以涉外活动上游管理部门的审核为前提的外汇管理法规，在操作上给民营企业经营活动带来某些不便

　　如经常项目下外汇账户的开立。由于审批中要求提供涉外业务经营许可证明等涉及上游管理部门的资料，给一些民营企业开立经常项目账户带来不便。以某大型民营房地产公司为例，2001年其在境外销售楼宇收入折合967万美元，需向境外支付相关广告、设计、佣金、服务等费用938万美元。该企业自然要申请开立经常项目外汇账户(以往是通过资本项目对外售楼专户管理)以节省汇兑成本。按规定，外汇局要求企业提供建筑主管部门允许其楼房外销的证明材料。但目前实际情况是很多楼盘已经没有内、外销之分，很多地市的建筑主管部门已不再出具外销房证明。因此，企业只能先将境外售楼款汇回境内结汇，再购汇支付相关的非贸易费用，经过汇价换算而增加的汇兑成本在2%以上。按该企业2001年的业务量结算，增加的成本达40万美元。

　　另外，建立在上游管理部门规定基础之上的非贸易外汇管理政策也不尽合理。以境外广告发布为例，按规定必须委托经工商管理部门批准的、具有外商广告经营权的境内广告公司代理。而就广东而言，目前具有代理外商广告经营权的境内广告公司只有2家(广州和深圳各1家)，且收取的费用较高，将直接导致企业成本增加。如某大型民营日用品企业在香港媒体发布一个广告，直接费用支出为200多万港元，若通过广告代理公司则要支出500多万港元。而且受广告代理公司业务的地域范围限制，通过其发布境外广告至欧美、非洲地区存在相当缺陷，不利于企业拓展海外市场。

　　审核式的管理模式相对增加了民营企业的经营成本

　　由于管理手段和汇兑资金流动监测体系的不健全，仍有相当部分项目的汇兑交易实行逐笔事前审核和事后核销制度，如逐笔进出口收付汇核销制等。这些审核措施及其审核过程给汇兑交易主体造成的成本负担，在民营企业的经营中反应得更为强烈。因为，如前所述，目前的民营企业大多还是中小型企业，其涉外交易尤其是单笔交易的规模都比较小，假定管理部门逐笔审核给每个交易主体带来的成本相对固定，那么在收益与交易量成正比的情况下，单笔交易量较小的交易主体，其成本/收益比要大于单笔交易额较大的交易主体。同样，涉及管理环节较多的交易类型的成本/收益比也要大于涉及管理环节较少的交易类型。此外，对汇兑交易的审批环节过多、时间过长也会使交易主体丧失潜在的获利机会，这种机会收益的减少对中小企业的影响相对更大些。

　　对中外资银行的区别管理，使民营企业融资处于“劣势”

　　从外汇监管角度看，对外资银行采取的超国民待遇与低国民待遇相结合的松紧搭配政策，既鼓励了外资银行进入中国，也避免了其与中资银行的正面竞争。这种政策制定上的不对称一定程度上增加了监管成本和监管难度，也造成不同性质企业在融资方面的差别待遇。如中资银行可向所有境内机构发放外汇贷款，且无须经外汇局事前审批；外资银行向中资企业或外商投资企业发放外汇贷款尽管从统计口径上看不再视同外债，但在具体操作上仍按照外债管理。如前述原因，民营企业与国有企业、外商投资企业相比，获得中外资银行的外汇贷款比较困难。即使民营企业获得了中资银行的外汇贷款，除出口押汇和打包放款外，既不能结汇成人民币使用，也不能用于质押人民币贷款。而外商投资企业获得的外资银行的外汇贷款，不仅可结成人民币，也可用于质押人民币贷款。

　　受外汇局政策宣传和银行业务辅导惯性等因素的影响，民营企业汇率风险规避意识普遍偏低

　　调查中发现，一些民营企业特别是中小民营企业规避汇率风险意识薄弱，明显低于外商投资企业和国有企业，除其自身原因外，也与外汇局政策宣传和银行业务服务对象习惯定位于后两类企业有关。

　　例如，某民营股份公司清远高密度纤维生产线项目引进设备共需2205万欧元，在合同洽谈期间，即期售汇汇率约为100欧元=726.88元人民币，由于企业汇率风险防范意识不强，没有申请远期售汇业务，至2003年1月18日合同签约时，售汇汇率已是100欧元=879.86元人民币，此时履行合同，企业需多付3373万元人民币。

　　改进管理模式适应民企“走出去”

　　上述外向型民营经济发展中遇到的问题，固然在广东更为突出，也迫切需要解决。但不难预计，这些问题很快或在不久的将来也会在欠发达地区出现。因此，从中长期来看，需要未雨绸缪，可考虑根据经济结构变化和市场发育的成熟程度，通过调整相关统计口径，进一步深化外汇管理体制改革，改进外汇管理模式，以适应外向型民营经济快速发展的趋势。

　　一、积极建立以对内资开放和对外资开放、中资银行和外资银行平等对待为中心的外汇管理政策框架。消除中外资企业(银行)在外汇管理政策上的差别，实行针对资金性质而非企业(银行)性质的汇兑管理，促进所有企业(银行)在公平规范的环境下健康发展。

　　二、适应直接管理向间接管理的要求，建立定位在监管外汇指定银行基础之上的外汇管理法律法规框架。

　　三、适应政务管理信息电子化的迫切需要，整合优化以监管银行为主的业务系统，构建服务于企业、社会的多功能外汇电子政务平台。

　　四、加快强制结售汇制向意愿结售汇制的转变，资本流入和流出监管政策更合理搭配。近年来国家外汇管理局连续出台了一系列措施，如简化出口收汇核销手续、取消部分进口项下备案表、放宽中资企业外汇账户开立和留学供汇限制、取消或放宽资本项目购汇限制等，对满足外汇需求、抑制外汇黑市交易起到了积极的促进作用。但由于这些政策主要定位在国有企业和外商投资企业，没有充分考虑民营企业是最大的潜在外汇需求者，使政策的外延作用打了折扣。

　　从项目构成角度看，“重”贸易和资本项目，“轻”非贸易项目，非贸易资本流入和流出监管政策不对称，如没有考虑居民移民后国内资产转移等非贸易外汇需求，对非贸易流入如居民结汇收入超常增长采取的措施明显不足。为此，有必要扩大合理的非贸易项目外汇支出。毕竟贸易项目支出中的进口需求要与国内经济发展水平相适应，不可能无限制地增长；资本项目支出中的支持企业“走出去”开展境外投资政策要真正发挥规模效应作用还需时日(广东试点效果不尽理想，目前通过审查的仅5家)，要将支出可能性转变为现实还有一段相当长的路要走。

　　重新审视过去各部门对民营经济发展的经验教训，固然在政策整体配套性方面存在相当不足，外汇管理部门的作用也相当有限，但并不妨碍我们将适应民营经济中长期发展的目标置于上述外汇管理政策取向调整过程中去。当我们以扶持外向型民营企业发展为契机，尽快在进料加工抵扣核销、非贸易用汇、外币债券发行、长短期外债协调管理等方面进行政策调整后，也许会发现目前外汇顺差的形势给我们提供了一个比较成熟的时机。同时，在市场机制作用下，民营企业潜在外汇需求的现实化必将在逐步弱化资本流出管理、缓解外汇供给压力方面发挥相当重要的作用。

　　本文摘自国家外汇管理局广东省分局课题组报告，原标题为“从广东民营经济的发展看外汇管理需完善的相关问题”。课题组组长：李丹儿(外汇局广东省分局副局长)；课题组成员：陈莉虹、贾立群、陈洁芝、刘若君、洪光；课题组执笔：龙勇。