“开阳经验”启示“两化”狙击高速路腐败窟窿

　　

图片：“开阳高速”是广东第一个全面推向市场的“摸石头”项目，成功节省投资达6.6亿元。

　　撰文/本报记者　林翎　摄影/本报记者　朱文海

　　“开阳经验”为我国大型交通基础设施廉政建设带来启示

　　高速公路等大型基础设施项目是官员腐败的多发区、高发区、屡发区。往往一个腐败的窟窿要付出十倍、几十倍的质量、安全代价。2001年5月，广东爆出“5.28”大案，广东交 通系统数十名干部被牵涉。“5.28”后，原开(平)阳(江)高速项目总经理由于在深汕高速项目上涉案仓皇外逃。“开阳高速”不得不停工四个月。不少人担心“开阳路”也会变成“腐败路”、“劣质路”和“烂尾路”。

　　然而，事实让当初抱悲观情绪的人“大跌眼镜”：开阳高速不但没有拖全省交通建设的后腿，反而获得广东省“模范建设工程”和“廉洁工程”光荣称号。如今，全省掀起了学习“开阳经验”的热潮。开阳经验还推广到全国(相关报道详见9月13日本报A1版)。“开阳经验”究竟有什么魔力？它为大型基础设施建设反腐带来什么样的启示？

　　在近日召开的全国交通系统基础设施建设项目廉政工作经验交流会上，交通部部长张春贤高度赞扬“开阳高速”以市场化运作提高工程透明度；交通部一位司长则表示，“开阳经验”给了全国交通基础设施廉政建设两点重要启示：一是市场化，一是信息化。

　　机制市场化：分权制衡破“四位一体” 三万职工脱钩“摸石头”

　　我国以往的交通投资体制是在交通系统内部封闭运行的，一条高速公路从立项论证、预算拨款、招标设施、施工监理到竣工验收，几乎都由交通厅独家负责或牵头。投资、建设、管理、使用“四位一体”的投资建设体制，其本质主要是“政企不分，官商一体”，容易导致政府权力商业化，权力个人化，使得高速公路各环节缺乏相应的制约和监督。

　　四川省交通厅原正、副厅长刘中山、郑道访和三任交通厅厅长曾锦城、张昆桐、石发亮“前腐后继”等案件之所以得逞，其制度原因也正在于“四位一体”。

　　广东无疑是较早地意识到了“四位一体”的体制之弊。2000年上半年，广东省委、省政府决定对全省交通行业管理体制进行改革，实行政企分开、政资分离。据广东省交通厅一位官员回忆，当时交通厅原直属管理的企业和实行企业化管理的事业单位共86家，净资产241亿元、职工2.9万人全部与交通厅脱钩，移交给新组建的省交通集团有限公司，交通厅只保留了13个直属事业单位。交通厅的职责必须转到“规划、协调、服务、监督”上来。

　　开阳高速公路正是在广东交通政企分开体制下建设的第一条高速公路。作为第一个全面推向市场的“摸石头”项目，开阳的使命首先是进行市场化运作的探索。正是通过开阳的实践，探索出一条在市场经济条件下，出精品工程的阳光大道。

　　开阳项目开创式地组建了公司，由项目法人负责建设和管理。他们大胆引进战略合作伙伴，开展省、地合作，由广东省高速公路有限公司和开平市交通建设总公司，分别按53%和47%的投资比例，组建项目法人，实现由国有独资到混合型企业的转变，按现代企业制度运作，为市场经济体制下建设、管理公路项目乃至大型基础设施项目，提供了非常宝贵的经验。

　　股份化运作与项目法人制对于“开阳”意味着最高决策层权力制衡模式的产生。业主的股份化，可以通过股东利益的相互制约，在大的决策上防止管理者与承包人的“合谋”。在开阳项目中，由于企业决策与资本方利益直接挂钩，资本方确实成为了监督企业行为最有效的“看门人”。开阳高速成功地将46.63亿元的项目部批概算节省了13.5%，节省投资6.6亿元，成为迄今为止广东高速路建设中节省概算最多的项目之一。

　　　

　　准入市场化：公开招标率100%　招标中心交易工程透明

　　一条高速公路上马，常常是几百上千家单位争相想挤进来，这时候最易引发腐败问题。近年来，广东为解决这个全国高速公路建设的难题，通过进一步开放公路建设市场，普遍实行公开招投标制度，杜绝了工程建设的暗箱操作环节，形成了一个较为完备的市场准入机制。

　　据省交通厅官员透露，“十五”以来，广东的公路工程进一步严格执行基建程序，认真贯彻《招标投标法》、交通部《公路工程施工招标投标管理办法》及省的有关招投标规定。凡高速公路、国省道改建、航道整治等重点项目设计、施工、监理招标与主要工程材料采购，均进入省建设工程招投标交易中心，进行公开招投标。据透露，交通部和省共管的国道主干线、部重点项目施工和监理公开招标率为100%，省管项目施工和监理公开招标率为100%。

　　开阳高速是广东最早进入省建设工程招投标交易中心的工程之一，这是开阳项目成为“阳光工程”的基础。通过严格的招标制度，整个招标费用比预算费用降低了10%左右，受到社会各界和各投标单位的一致好评。

　　　

　　管理信息化：项目全程实时监控 “打点”失灵没人再找老总

　　业内人士作过这样的统计：一个项目的兴建，从可行性研究开始，到项目竣工，有23个环节可能出现违法违纪现象，轻则“吃拿卡要”，重则行贿受贿。而其中工程招投标、设计变更、资金拨付、材料采购、质量监理等工程建设过程中的关键环节，是腐败的重灾区之一，因此建立有效的日常监督机制，成为大型基础设施建设防腐的关键。

　　交通部部长张春贤在全国交通系统基础设施建设项目廉政工作经验交流会上，高度赞扬了开阳高速公路通过市场化运作提高工程项目的透明度，从工程招投标、设计变更、材料采购、计量支付到工程验收，全过程始终做到公开、公平、公正。特别是利用HCS公路项目建设管理系统的计算机网络技术，实现了项目建设的全程动态管理和实时监控。其处理的业务范围涵盖了业主、监理和承包人三方面，包括公路项目的招投标、概算管理、合同管理、变更设计、计划进度、计量支付、通讯管理、查询管理以及竣工文档管理等各项业务，使工程建设管理全过程保持高度透明。各单位在项目建设中都普遍重视和严格招投标行为，把招投标作为重要的基础，严格按照法律、法规和有关制度、规范进行，大大降低了各种人为因素干扰，真正做到了阳光操作，为建设廉洁工程创造了条件。

　　过去，在集权模式下，一个承包人可能打通关节，通过负责人自上而下的“招呼”强行通过某项目。有些承包人在招投标中会采取这样的策略，先低价投标，中标后在建设过程中提出项目造价等方面的变更。但在开阳项目，通过“搞掂”总负责人再进行变更的老经验在“开阳”失灵了。“在开阳项目的很多变更中，根本看不到总经理的签字，只要有监理、计划部、工程部和总工程师的签字就行。”开阳高速公路的负责人介绍，就连开阳公司的总经理王康臣，也因为没人找他关照，每月手机费从当“开阳”的总经理前超过1000元，跌到500元。“和开阳公司做生意，就像住宾馆吃饭，到点了吃去就行，根本不用担心”。开阳高速一位承包商也说，开阳公司的所有管理都有明确的流程，只要条件符合了，项目的变更、结算等都会及时进行，根本不用承包人去催促、“打点”。