深圳全面改造“城中村” 原住民窥见政府底线

　　

谷坊　摄

　　“深圳，一个急速城市化的中国标本”系列报道之二：

　　本报记者　金城　见习记者　陈善哲　深圳报道

　　在政府与原住民为“城中村”的问题进行的博弈中，数番让步让深圳原住民窥见了政府的底线。

　　没有哪一个城市像深圳这样有这么多的城中村(特区内共有173个自然村，约10数万栋的农民房，大部分高达5-8层，有不少超过10层，面积总量逾1亿平方米)，在“梳理行动”结束之后，深圳市市长李鸿忠决心向城中村开刀。

　　一份全面改造城中村的纲领性文件———《深圳市城中村改造规定》，将会在近期内递交到深圳市政府常务会议。一个由原深圳市规划国土局牵头的工作小组，已为之调研和酝酿了两年之久。

　　三波抢建私房风潮

　　“在高速城市化过程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点开发成本提高，急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块，使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的孤岛。”深圳城中村问题的研究者，深圳城市规划设计研究院的规划师韩荡对记者说。

　　将近1000万外来人口的涌入既让原住民看到了自己手中土地的巨大商业价值。使得他们某种意义上成为特殊的土地经营商，并进而演变成为“食利者阶层”。

　　暴富的原住民则在这座移民型的移民城市中感到了巨大的失落，食利阶层与新移民群体形成了巨大的文化隔阂，就更使得他们退守他们所习惯的农业文明和广东文化及生活方式的的双重精神堡垒———城中村。成为深圳必须解决的问题。

　　更重要的是土地问题。

　　由于历史遗留下来的问题，再加上新兴的深圳缺少城市管理经验，导致1980年代初期本地农民大肆扩张其居住区，据《深圳房地产年鉴》载，“直到80年代中期，市政府才用红线给各农民村划定了开发建设范围，红线内的土地保证了村里每户居民有一块宅基地和村中集体工业区的建设用地。”

　　事实上，除了少量对政府权威红线的侵犯外，大部分违法建筑及所谓的城中村问题，包括政府的政策失误，也都局限在这条红线内。

　　深圳市国土局一位人士告诉记者，在划分红线后，各村都在自己的土地上进行开发建设，基本上在旧村旁又形成了一个新村，在后来履行政府与原住民达成的接管改造旧村协议时，由于政策资金方面不到位，同时村民们不愿意放弃旧村，致使政府的旧村改造并未按计划进行。

　　1992年，深圳市决定对当时的特区内区域进行全面的城市化，之后关外的宝安县撤县设宝安龙岗两区，这意味着市政府宣布全市区域内土地全部收归国有，但是对于城中村的土地，政府则决定返还给原村民和集体使用。这一照顾本地人利益的做法至少让原住民思维上产生了误读：城中村的土地是自己的而不是国家的。

　　1992-1993年蔓延全国的房地产开发热潮中，为租屋牟利，大量的城中村纷纷将他们原本只有三四层的农民房改建成了五六层的房屋，形成第一波原住民抢建风潮。

　　“原来决定的每户宅基地不超过80平米，最高不超过3层的规定已经荡然无存，而政府在操作中也基本上认可了每户不超过480平米的私房可以承认为合法建筑。但是对于超过的，却仍只能发出拆除通知了事，无法采取实际行动。”深圳市规划局一位人士说。

　　2001年10月17日，深圳市第三届人大常委会第十一次会议迅速出台了两个文件，《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》(一般简称“两规”)，意图为解决农民房问题提供法理依据。“两规”基于将农民房当作历史遗留问题来有条件地承认其合法产权，以达到“既往不咎，不许再建”的目的，并将合法与否的界限定在了1999年3月5日，之前的确认产权，之后的永不承认，予以拆除。

　　“两规一出”，立即引发了深圳史上最强的一次抢建私房高潮。《南方都市报》当时派记者调查，一天时间仅在福田区的9个村就统计到230多栋在建私房。许多城中村利用这次机会将农民房的平均层高由五六层改变成了八九层。

　　“对1999年之前违建房产权的确认，让原住民再一次看到了政府原来让步无底线，并且产生了幻想：既然之前的可以合法化，那么之后的又有什么理由不合法呢？只要建得多，法不责众，政府最终仍会让步。”更关键的是，“两规”确定以1999年3月5日为界限，但是政府并未在1999年3月5日的时候对全市农民房进行普查登记建立档案，那么原住民就可以认为：政府并无任何手段可以甄别该房是否1999年3月5日之后所建。

　　市规划国土局一位干部说，在“两规”出台之前，该局不少干部就强烈反对，认为此规一出，政府与原住民博弈的筹码(只要不确认其合法性，清拆它的法理就在政府手里，即使不强制拆除，至少可以逼使原住民在赔偿方面作出大的让步，减低改造的成本，这样改造才有可能)就全部交出去了，此后永无宁日。

　　“城中村改造”四大困境

　　有人说，在深圳，原住民群体是最强势的一个压力集团。这个城市原本就是他们的集体土地，深圳的急剧城市化，他们实际上是被剥夺者。“在城市化过程中，由于政府既不能为原住民提供救业和社会保障，甚至连原来的征地款也到位不及时，有亏欠于农民，所以对农民超建私房获取利益采取了默认和放任的态度，某种意义上是让他们获取这种非法收益作为补偿。”一位深圳学者分析说。

　　另外，在深圳的户籍人口中，原住民占了相当大的比重。深圳虽然号称数百万甚至上千万人，但是户籍与暂住人口严重倒挂，大部分是没有选举权的暂住人口。而全国的地方政府，基本上都是一个只对户籍人口负政府责任的政府，深圳也不例外，因而无论是市或区级人大代表，原住民代表的比重都相当高，政府得充分考虑他们的态度。

　　“不难理解，为什么2001年的‘两规’市人大如此高效率地通过。”那位学者说。

　　还有一点，由于原住民村落自成一个封闭的小社会，“针插不进，水泼不进，”任何政府的政策要想落实，村委会都是一个很重要的环节。然而由于村委会是村民自治组织，任何负责人都必须为其选民负责，他们很难拂逆村民的想法，除非该村主任十分强势，而他又衷心地认同政府的政策。更何况所有村主任本身也都是利益中人，更有不少村官本身就是抢建风的带头人。而深圳上上下下各色人等背景错综复杂，各种利益纠葛下，让政府处理起涉及土地和众多利益的城中村问题来颇为棘手。

　　更何况，深圳市规划局的一份资料指出，历次抢建改建风潮使得城中村问题积重难返，令改造工作陷入四大困境：

　　一是产权困境。城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，令改造陷入两难境地：如果承认违建的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许；如果不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分违法建筑难以强制拆除，令改造无从进行。

　　二是规划困境。城中村现状开发强度太大，容积率一般都达到3.0以上，市政公用设施欠帐较多，在特区内已无空地可以置换的情况下，在城中村原有的范围内，即使准许容积率达到3.0，也难以达到改善城市环境的要求，可是容积率在3.0以下开发商无利可图不会干，业主也不会接受。市规划局的一位官员说，这是城中村改造最难处理的一件事情。

　　三是拆迁补偿困境。城中村现状住宅面积大，建筑成本高，每年还可以为业主带来相当可观的租金收益。保守估计，一栋私房仅需5年即可收回成本，若再出租5年业主便可收益过百万，如此，业主提出的补偿安置数额巨大，即便如此，大部分业主对拆迁仍普遍抵触，这会给改造单位带来巨大的改造(包括交易成本)与风险，令开发商望而却步。此外，业主倾向于只接受住房补偿，进一步加重了规划的困境。

　　四是土地供应困境。为保证改造单位在改造中有赢利或至少不亏损，政府需要给改造单位实行大幅度的地价优惠，或进行大量的资金补贴，这不仅影响到地价收益进而延缓城市建设步伐，而且容易造成土地供应失控，冲击商品房市场。

　　在这样的困境下，有学者悲观地认为，深圳城中村问题基本是一个无解的题。

　　但是在深圳的城市化进程中，与梳理行动、关外城市化(关内外一体化)构成一个完整政策体系的“整治城中村”课题，又是深圳市政府绕不过去的一个坎。

　　深圳市政府显然已下决心去啃这块硬骨头。市政府一位官员对记者说，此次改造计划进行了充分的研究准备，市领导决心很大，而某种程度上，能否达到目的关键可能还要看政府是否真的下了决心。一位参加了政策制定的官员对本报透露，即将交由市领导拍板的《深圳市城中村改造规定》基本上确定了如下改造思路：坚持政府引导(政府定位在市场规则的制定者和监督者，制定优惠政策，积极引导鼓励社会力量参与城中村改造)、市场运作、鼓励城中村集体经济组织自行改造；统一建设、成片改造，有计划地逐步推进；城中村土地彻底国有化，完全消除产权障碍，而房屋产权合法化问题，则基本上仍立足于2001年“两规”的政策基础；政府针对辖区内城中村改造项目制定一个统一的基准容积率；采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式；政府设立城中村改造基金，扶持市政配套建设。

　　在《规定》起草的过程中，深圳市规划局已启动了关内渔民村、岗厦、大冲等数个试点村的规划工作，并将岗厦、上沙、下沙、田贝、黄贝岭、大冲、南岗等8个村列入近期建设规划。其中位于深圳市CBD区域内、占地17万平米的岗厦村，规划局已作了两轮规划方案，政府并与原住民展开了数轮谈判，福田区有关负责人已对媒体发表了将岗厦建成中心商务区的宏伟蓝图，而渔民村已成为关内完成改造的第一个城中村。