| 江苏沭阳吏治改革 “一把手”收入公开艰难之旅 | ||||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年07月29日 18:06 南方周末 | ||||||||||
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 □本报记者 易颖 一场预料中会引起激烈震动的改革却在静悄悄地进行着。 今年6月8日，江苏沭阳县委发布了一个31号文件，只有3页纸，但内容却极具突破意义：在国内第一次提出“一把手”的收入公开制度。
这里的“一把手”，指的是沭阳辖区内的乡镇党委书记、乡镇长和县直机关党政正职，级别可谓不高，但在人们对于官员收入(财产)公开的呼声已久的情况下，沭阳迈出这一步，还是颇令人期待和遐想。 31号文件的全称叫《沭阳县县乡(镇)机关党政主要领导干部重大事项公开监督暂行规定》，文件要求公开监督的内容包括重大工程项目资金使用、招投标情况和招待费开支情况，本人及家属营建、买卖、租赁住房情况，婚丧宴庆事宜办理情况。而社会舆论最为关注的个人收入情况列在公示内容的第七条。 文件规定，公示在每年7月15日和元月15日前进行。 7月12日，记者赶到了沭阳。 “平淡无奇”监督卡 “玻璃都烂成那个样子，咋会有人看？”沭阳县十字镇镇政府的政务公开栏立在马路边，后面是一排门面，一个老板蹲在门边对记者说。 政务公开栏显得很破旧，好几块玻璃已经破碎，里面贴的镇财政预算收支表颜色发黄。 7月14日，十字镇党委组织委员周权告诉记者，“我们把(公示)材料已经送到县委组织部去审了，等把那个公示栏修补好了以后就会张贴。” 7月17日，记者再次来到十字镇，政务公开栏还是老样，也没有看到干部公示监督卡。 “好像是有一个表格，就贴在玻璃上面，我们看到昨天贴的，当天下午就没有了，也不知道谁撕的，平时上面的东西就没有人看。”政务公开栏后边的那个老板说。 一周多的时间，记者反复跑了沭城镇、官墩乡、贤官镇、龙庙镇、十字镇、新河镇、颜集镇和教育局、工商局、财政局、广播电视局、交通局、农业局等10余个乡镇和单位，结果，只在沭城镇、官墩乡、贤官镇和教育局的公开栏上看到监督卡，大部分地方告知说“还在修改完善”，最离奇的说法则是“贴了，风吹跑了”。 起初看到的监督卡可以用“平淡无奇”来形容。个人收入一栏绝大部分填写的都只有工资，其他如房产等个人情况也多数是“无”，而单位的重大事项则几乎是照搬文件语言，或者是看似滴水不漏的“标准用语”。 比如说，“重点工程建设及固定资产租赁出售情况”一栏常见的语句是“严格按照规定，一律实行公开招投标”，“招待费支出情况”则是“招待费一律由办公室统一扎口管理，严格控制标准”。有一栏要求填写“执行《干部任用条例》及其他相关制度情况，有无履行推荐、考察、酝酿、公示、党委会集体讨论和票决等必经程序”，有的表格上就原封不动地写着：“严格执行《干部任用条例》及其他相关制度情况，认真履行推荐、考察、酝酿、公示、党委会集体讨论和票决等必经程序”。 事实上，记者看到的监督卡几乎都不是本人填写，而是由组工干部或秘书代为抄誊甚至代拟的。书记、镇长两张监督卡的笔迹、语言几乎都完全一样，只有沭城镇的两张监督卡显得不尽相同。从表上看，年轻镇长的收入反比镇党委书记的还高出几百元。冯如意镇长是这样填的：上半年工资收入6396元＋奖金收入3000元＝9396元。而旁边镇党委书记的表格上写着：上半年工资收入8604元。 另一个显见的事实是，重大事项公开的舆论影响局限在了一个小范围之内。本来，改革涉及敏感的官员收入公开，势必引得沭阳“满城风雨”，但除了“一把手”和各个乡镇的组工干部以及机关单位的党务或行政秘书以外，其他很多干部和普通职工对此知之甚少，更不清楚文件的具体要求。 从这点来看，改革之前并没有足够的宣传动员，而没有群众的参与，收入公开和重大事项的监督如何确保不会变成一纸空文。在采访中，当问及“重大事项公开监督卡”，很多乡镇和机关的工作人员都指着公开栏里面用大大的塑料纸张喷绘出来的“领导实绩公开”，误以为是同一个内容说，“贴了贴了，年初就贴了。” 相比之下，监督卡放大复印出来，也就是一张晚报大小，跟其他文件一起贴在政务公开栏内，很不引人注目。 群众监督的范围也在一些单位被谨慎地缩小了，监督卡由向社会公示变成了向本单位公示。 在沭阳县审计局二楼，见记者要抄写单位公示栏内的监督卡，门卫立即紧张万分地将它一把撕下。 “群众监督？我想，这个群众应该指的是单位内部的群众吧，全县170多万人，对我们局长了解多少？跟局长接触最多的还是本单位的职工，才有发言权。”办公室主任葛恒平这样说。 当地一位官员忧虑地说：“一场本来具有突破意义的改革很可能被这样的‘招式’慢慢消解。” 补充要求 也许改革的设计者预想到了可能的困难，文件特地强调，“对不按本制度有关规定进行公开的单位和个人，将视情节轻重给予提醒警示、通报批评、谈话诫勉等处理。”还说，“县委组织部要定期、不定期进行调查核实，并组织审计部门就有关经济事项进行专项审计。” 但改革的进行与设计往往有距离。就在第一批监督卡上报以后，沭阳县委组织部下发了一个《关于填写〈党政主要领导干部重大事项公开监督卡〉的几点要求》，第一个要求就是：“填写对象为乡镇党委书记、乡镇长和县直机关党政正职本人，其他人不得代写。” 要求填写的内容也变得十分具体：“干部人事任免情况写清楚任免时间和任免人……招待费支出情况，则要写清楚单位招待费具体数额。个人外出招商引资参观考察情况，写清楚招商引资或参观考察的时间、地点、天数、使用费用及具体成果等。” 个人收入情况则被要求“分别写清楚个人工资、奖金、津贴、福利补贴、稿酬、离岗创业及在岗兼业等具体收入”。 在此之前，个人收入情况被很多人默契地理解成了“工资、奖金、福利等收入”。这不知是改革的最初设想，还是被改革者的有意回避？ “机关里工资收入都是与行政级别挂钩的，什么职位拿多少工资，都是死的，是清楚的，根本不需要公示。要加强对‘一把手’的监督，最重要的是要公示他的不固定收入和灰色收入。”一位研究者说。 “兼业收入” 在沭阳，收入公开还涉及到一个不可回避的背景，那就是官员普遍存在兼业的情况。 早在2000年，沭阳就开始鼓励干部离岗创业和在岗兼业，即便是离岗期间，工资也照领，职务、待遇不变。 去年8月，沭阳县隶属的江苏省宿迁市下发了《关于进一步加快私营个体经济发展的实施办法》，明确鼓励：“凡是离岗创业、在岗兼业期间和辞职后兴办私营企业、个体工商户的，从兴办之日起3年内免征除社会保险费之外的地方性规费。”同时，文件还鼓励“机关、事业单位在职人员向境内各类企业出资入股，且不受比例限制”。 在诸多政策的引导下，沭阳的绝大部分干部都有了离岗创业的经历，而一些真正创业成功的干部在重返岗位以后则继续兼业。一些乡镇还出现了领导干部“全民皆商”的现象。有报道说，某镇68名机关工作人员，有52人从事食用菌种植，还有16人则从事棉花种植。 尽管离岗创业、在岗兼业的政策在一定程度上激活了沭阳个体私营经济的发展，但这一政策本身却难以回避“权力寻租”或“权力交易”的质疑。一位单位的“一把手”这样告诉记者：“有些就是相互交易，你在我的范围内做这个，我就在你那边做那个。” 正是这样的背景，县委组织部在补充文件中强调了公开“离岗创业及在岗兼业收入”。“沭阳的现实情况就是如此，如果不把这个收入公开出来，只填报工资和奖金，就真的停留在形式上了。”当地的一位干部说。 填报个人收入的时候，新河镇镇长刘周清在工资收入的后面写了“兼业收入10万元”。 这个重庆大学的毕业生是1996年到沭阳的三峡移民，他先是考取了镇长助理，尔后在1999年27岁的时候成为全江苏省最年轻的镇长。 “这个兼业收入是我诚实劳动所得，没有什么可隐瞒的。”刘周清70多亩的苗圃就在从县城到新河的205国道边。每天早上，刘周清公司里面的一个副总都会开着桑塔纳把他送到镇里面，然后折回“楚天园林绿化有限公司”。“花木的生意没有定数，我有这么个公司，请五六个管理人员，还有一部桑塔纳，反正，每年肯定都要收入十来万才周转得过来。” 花木产业是沭阳的重要产业，新河镇和相邻的颜集镇分别被评为“全省花卉第一乡”和“全国花卉第一乡”，是沭阳的主要花木苗圃基地。这两个乡镇的机关干部，基本上家家都有苗圃，个个都是经纪人。 “我们镇长不算厉害的，才有普桑，我们有一个副镇长，以前很辛苦，天没亮就骑自行车挂两个蒲包的鲜花，天天跑到山东那边去卖，现在他的公司已经是二级资质，资产上千万了，普桑都换成帕萨特了。”镇里的一个干部还说了一个很有意思的细节，这个副镇长不久前还自己掏腰包给镇里的所有干部都配了个小灵通，“请大家多给他通点生意信息，另外，平时的工作也可以帮他照应一下。” 沿着205国道再走50米，则是原新河镇党委书记祝君超的“东苑花卉有限公司”，写着“联系人：祝君超祝君成”的广告牌就醒目地立在路边。 祝君超在沭阳名声也很响亮。他是2000年沭阳县首批离岗创业的乡镇党委书记。据说新河镇的花卉产业能从不足500亩发展到4万亩，跟祝君超这个敢于身体力行的党委书记大有关系。镇里的人介绍说，离岗创业结束以后，祝君超就请他兄弟祝君成帮助他管理这个30多亩的苗圃基地。除了这一块，这几年，他们在新河镇和颜集镇还分别承包经营着近百亩基地。 巧合的是，已调任交通局局长的祝君超的“个人收入”栏上同样写着“在岗兼业收入10万元”。 “这个数字比较安全，”有关部门的一个官员分析说，“尽管沭阳地方政府鼓励离岗创业和在岗兼业，但是跟上面公务员的有关规定还是相悖，大家都不想冒这个富。” 赫赫有名的“大款书记”并不止祝君超一个，但并非所有的人都大胆地填写出这个兼业收入。 有一个镇的党委书记同样是第一批离岗创业的正科级领导。7月22日，在该镇的政务公开栏内，记者看见书记的监督卡上就只写着“工资(月)1097元(实发)2004上半年收入6582元”。而镇上的工作人员告诉记者，“书记镇长都是有实业的，书记的米厂投资都有400多万元，今年粮食涨价，他的厂子效益也肯定好！” 但这个镇的工作人员对于监督卡上的个人收入内容似乎并无异议，一个工作人员指着最大的几个字给记者解释说，“你看，上面写的是党政主要领导干部重大事项，干部就领工资，办企业是私人的事情，肯定只能公开工资那部分。” 何种结局 应该说，沭阳具有基层吏治改革的先例。据介绍，沭阳是国内干部任前公示制度的首创地。而近年来的焦点则是公推竞选，2003年8月27日沭阳公推竞选出了7名乡镇长，今年2月2日，又选出13名乡镇党委书记，紧接着，2月16日，又一次通过公推竞选产生了13名新的乡镇长。现在，沭阳又引出了官员监督的核心话题———收入公开。对此，改革者能走到哪一步？公开的范围和真实度有多大？“一把手”的灰色收入能否完全公之于众？引人注目。 目前，沭阳的改革仍在进行，其间的纠葛和博弈有可能导致两种结果：公开得彻底，将为我们寻求有效的权力监督提供重要的制度突破；敷衍了事，就可能成为走过场的“形式工程”、“面子工程”。 官员的收入和财产申报公开制度的试验一直为我们的反腐体系所关注。1995年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2000年12月，中纪委曾经决定要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。次年，中纪委和中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但迄今为止，该项规定的实施情况没有公布。 沭阳的改革是突破“申报”改为“公开”，“申报是存入部门档案，而公开不仅是组织监督，还能使群众参与监督，发挥出透明的力量。”国内一个监督专家分析说。 尽管如此，沭阳的改革离真正意义上的收入公示甚至财产公开还有一定距离。学界一直探讨的“其继承的遗产、受赠、偶然所得以及从事证券、股票等风险投资所得”，没有进入公开监督的范围。 从时间上看，沭阳的公开更类似于一种日常申报和公开。因为缺失了国家公职人员的初任申报和公开，日常申报公开和离任申报公开就失去了全程监督的意义，无从反映公职人员在任职期间的财产增量情况。 “‘一把手’收入公开是一个很大、也是一个很难的课题，涉及的面很广，”一位熟知内情的官员分析说，“而沭阳领导干部这几年的精力都主要放在大力招商引资，放手发展个体私营经济上，在热腾腾的经济形势下，要想在干部管理和廉政建设工作上有所建树，这些部门要处理的矛盾就更加复杂。”
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