反垄断法不是万能法 政府职能定位更应受关注

　　黄勇

　　1890年美国《谢尔曼法》的制定，标志着世界反垄断立法的开始。随后德国、日本等国也出台了相应的《反垄断法》。

　　我国在实行社会主义市场经济之后，也加强了对反垄断立法的研究，一些新问题的 出现也亟待由《反垄断法》来解决，因此近几年我国的反垄断立法一直在紧锣密鼓地进行。

　　但在起草《反垄断法》草案的过程中，专家学者对我国《反垄断法》的定位、目标、反垄断法的性质、规制的行为范围、行使权力的机构、行政性垄断等问题的争论却始终没有停止过。

　　近期，国家工商行政管理总局公平交易局反垄断处发布了《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的调研报告，引起了国内外对中国《反垄断法》的空前关注。实际上，对被誉为“市场经济宪章”的《反垄断法》，人们往往过多地关注它作为规则所发挥的作用，它所体现出的政府对市场的干预、对强势企业的限制也被人们所认可，但《反垄断法》本身的性质、理念和目标却常常被人们所忽视。

　　应当指出的是，《反垄断法》作为《竞争法》的核心，它的最终目标是通过实现经济的高效率来提升整个社会的福利。它既不是弱势企业的卫兵，也不是强势企业的天敌，正如美国联邦最高法院Warren法官所提到的，美国的《反托拉斯法》“保护有效竞争格局而非竞争者”。

　　在西方国家，《反垄断法》也被称为“市场经济的宪章”、“现代企业的制度基石”，并居于市场经济法律体系的核心地位，其实质在于维护公平竞争机制，防止市场力量过度集中，因此《反垄断法》已成为其现代经济法体系中的一个重要组成部分。

　　但是，竞争本身所涉及的问题是多重的，比如在竞争中民族工业是否应当得到保护，幼稚工业是否应当得到保护，是否需要促进企业的国际竞争力，还是要保护中小企业的竞争力，这些都是竞争中产生的问题。但是《反垄断法》所服务的目标始终是单一的：效率、自由和公平。 《反垄断法》不可能承担所有与竞争有关的问题，它的意义在于通过其对竞争格局的保护，达到促进经济持续发展和保护消费者利益的目的。在这个过程中，民族经济的保护和产业发展的结构平衡等问题不应当成为它所承担的任务。那些认为《反垄断法》需要对所有竞争问题进行一体性考虑的观点，显然是将《反垄断法》作为一个无限的“万能法”来看待，这有悖社会和经济发展潮流。

　　尽管《反垄断法》服务目标单一，但《反垄断法》在适用上却有很大的不确定性。一方面，《反垄断法》是在资本主义自由竞争时期向垄断资本主义转型时期产生的，它和经济状况的变化紧密相关，执法机构对其规则、理念的理解和适用，必然随着经济发展阶段的变化而发生改变。如美国法院在1960年代和1990年代做出的反垄断判决，虽然基于同一理念结果却迥然不同。另一方面，各国国情不同，使《反垄断法》在移植过程中，对它的理解与适用也会有相应的限制和扩张。有人形象地将《反垄断法》的适用过程称为活页夹，不断地将新内容植入，将旧内容取出。这种形容再恰当不过。

　　尽管《反垄断法》诞生至今已有很大发展和变化，但它追求效率、自由和竞争的立法理念和目标却始终未变，《反垄断法》正是通过对竞争自由的保护来实现经济自由的目标。

　　在反垄断领域中，经济平等至少包括三个方面的内容：法律地位平等；机会均等；待遇均等。

　　需要特别强调的是内资与外资的平等一致性问题。这也是WTO相关协议的要求。

　　任何一个国家的《反垄断法》，目的都不仅仅是为了遏制外国的垄断势力，而是要运用竞争机制淘汰低效率企业，因此参与竞争的每个企业，都必须遵守统一的竞争规则。如果政府对国内企业过度保护，直接后果就是竞争不足，而竞争不足会削弱一个国家的整体竞争力。但在我国企业缺乏竞争的现状下，如果对国内相关产业缺乏适度保护，就会引发过度竞争，而过度竞争会造成资源转移的无序状态。因此从长远来看，维护平等自由的竞争秩序，完全符合我国的整体社会利益。

　　《反垄断法》的实施也是政府干预经济的一种手段。但我国在反垄断立法过程中，有关政府的职能定位问题却日益突出，政府在什么情况下才需要干预经济？

　　美国的《反托拉斯法》判例中有一条著名法言，即“反托拉斯法保护的是有效竞争格局而非竞争者 。”就是说，只要有序竞争还存在，竞争机制还在发挥效力，政府就不应该插手。

　　也许有一些竞争者会因此受损，但《反垄断法》着眼的是整个社会的竞争秩序，而不是局部的、某些个体的利益。

　　根据这种理念，政府的职能定位就应当是有所为有所不为。

　　坚持《反垄断法》有所为、有所不为的方针对我国来说十分重要。由于我国正处于市场经济初期，市场竞争者不理智、不成熟、短视、不顾信誉的情况十分突出，但这些都是市场发展过程中必然出现的问题，市场对其有自我调节能力，只要竞争机制仍然发生作用，就不需要《反垄断法》介入。

　　我们还应该注意到，中国的《反垄断法》与西方《反垄断法》的产生背景非常不同。西方国家是经济自由导致《反垄断法》产生(自由——垄断——反垄断)，而我国是全面的计划经济到社会主义市场经济，再制定《反垄断法》(国家垄断——自由——反垄断)的过程。两种不同背景引起的是政府的职能倾向不同。 比如通过一些案例我们可以看到，美国政府在运用反垄断这根大棒插手经济的过程中小心谨慎，采取了最大可能的容忍。

　　我国正处于政府职能转变期，但传统的对政府职能的思维模式不是短期内能够消除的，其会产生长久影响，所以我们才会看到行政干预经济的现象时有发生。另外，经济体制改革后，中央管理经济的职能有所削弱，但地方政府及其经济主管部门管理经济的职能却大大加强，出现了地方或部门利益的独立化问题。各地区或部门为保护本地区或本部门利益，常常会进行横向或纵向垄断。

　　同时，有些政府部门干预意识过强，法治意识薄弱，加上行政利益是行政性垄断的动力源，在行政利益的驱动下，政府及行政部门容易为了实现积极的直接利益而忽视法律的约束，从而引起滥用行政权力限制竞争的现象。

　　值得注意的是，在市场经济体制下，反竞争行为和限制竞争行为的界定需要经过全面考察，只有对各种经济因素进行全面分析才能得出最终结论。

　　《反垄断法》本身是政府干预经济的一种途径，运用得当，将有效地保护竞争；运用不当，则可能严重阻碍经济发展。因此，我国政府行政干预经济的职能倾向就应当引起我们的高度重视。在引进和制定《反垄断法》的过程中，应将这种倾向作为重要的考虑因素，避免《反垄断法》被滥用而成为一种新的限制竞争的工具。

　　规范垄断行为是一种客观需要，正步入经济全球化的中国将应该或者说正被迫地对垄断问题做出反应，而《反垄断法》将成为衡量一个国家市场体系完善程度的重要标准。

　　但在反垄断立法的过程中，政府应明确《反垄断法》的价值取向和立法定位，恰当地履行政府职能，并明确一个具有专业性、独立性和权威性的主管机构，这一点至关重要。