粮改突破

　　本刊记者 赵岸英

　　2004年6月2日全国粮食局长会议在京召开，各省、自治区、直辖区和部分计划单列市的粮食局长云集北京。此次会议的主要议题是转变粮食局的职能，彻底地将国有粮食企业推向市场化的轨道。

　　此前，刚结束的全国粮食流通体制改革工作会议，发布的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》明确宣布，2004年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。《粮食流通管理条例》的出台，赋予了粮食行政管理部门管理全社会的粮食流通和对市场主体准入资格审查的职能。

　　“粮食局成了新一轮粮改的对象”。一位与会的地方粮食局长意味深长地对记者说。不仅如此，此次会议的一个重要议题就是：认真讨论国家粮食局起草的《关于进一步深化国有粮食企业改革的指导意见(征求意见稿)》。

　　此次粮改的政策意图非常明显，一方面力求彻底消化掉国有粮食“三老”历史包袱。另一方面通过宏观调控和以法治粮，来减轻国家的财政负担和农发行的信贷资金风险。因此“改革的难度相当大”。

　　无论如何，中国粮食全面市场化的趋势已不可逆转，新一轮粮改所产生的震荡将会是持久而深远的。

　　国有主渠道的蜕变方向

　　此次粮改，国务院出台的《粮食流通管理条例》明确规定了从事粮食收购活动的经营者入市收购粮食的资格条件。“首先要具备经营资金筹措能力；其次要拥有或者通过租借具有必要的粮食仓储设施；再者要具备相应的粮食质量检验和保管能力。”

　　国家粮食局局长聂振邦对记者说：“入市门槛要从当地的具体情况出发，既不能过高，也不能过低，相邻地区要做好衔接。目的是要搞活粮食流通，有利于促进全国统一市场形成。”

　　针对以往粮食市场管理存在着“一管就死，一改就乱”的问题。聂振邦认为，这次全面实行粮食购销市场化改革，仍然面临着如何“放”与“管”的问题。如何放到“放而有序”、“活而不乱”，这对国家粮食行政管理部门确实是一个考验。

　　“国有粮食企业，要由过去的计划主渠道变成市场主渠道。发挥国有粮食区企业主渠道作用是在与多元主体平等竞争中体现出来的。”聂振邦在全国粮食局长会议上强调。

　　从1953年国家粮食统购统销制度的确立到粮食购销“双轨制”的过程中，国有粮食企业一直处于垄断地位。据粮改专家冀名峰分析，国家对粮食市场实施的稳定，是沿着两条途径实现的，一是在微观层次上扩大国有粮食企业对粮食购销的直接控制，二是在宏观层次上进行调控。

　　据统计资料表明，1985年以后，粮食流通的市场化程度不断提高，在实行粮食统购统销的最后一年(1984)，国家直接通过国有企业收购的粮食占到了流通总量的87.3%，而到了1990年，已降到37.1%。为了达到国家粮食安全的目的，国家财政付出了巨大的代价。

　　在此后的十年间，随着粮食购销市场化进程的推进，出现了国有粮食企业与社会多渠道粮食企业相互竞争的格局。据了解，江苏省各类粮油收购主体6292家，其中非国有收购主体4726家。北京市的非国有粮食购销企业，占全市粮食购销企业总数的88%。浙江、福建等省非国有粮食购销企业的经营量，占全省粮食经营总量的80%以上。多元化的市场主体增加了，粮食购销渠道拓宽了，粮食流通活跃了，对农民售粮和城镇居民购粮也提供了方便。

　　与此同时，国有粮食企业的布局和结构必然要进行战略性调整。据统计，截止2003年底，全国国有粮食企业总数减少到39494家，其中国有粮食购销企业减少到22345家；已改制的国有粮食企业达12799个，占企业总数的32.4%。在这样的情况下，国有粮食购销企业在新的竞争格局下，必须转换经营机制，才能继续发挥主渠道作用。

　　聂振邦对记者说：“在粮食购销市场化的新形势下，国有粮食购销企业主渠道作用的体现是，在粮食收购上起主导作用、在粮食价格上起引导作用、在供应市场上起稳定作用、在维护市场秩序上起带头作用、在国家宏观调控政策上起重要载体作用等五个方面。”

　　据了解，此次粮改国家粮食局针对中央地方储备以及主产区和主销区，在不同层面和地域上设计了新的改革方案：对于承担中央、地方储备粮经营管理和军粮供应任务的粮食企业，原则上实行国有独资、国有控股为主的产权制度。在粮食主产区，要根据粮食产销和经营情况，以现有仓储设施为依托，通过产权制度改革，因地制宜改造或重组国有或国有控股的粮食购销企业，既有利于转换企业经营机制，又有利于在粮食收购和掌握粮源方面发挥主渠道作用。在粮食主销区和大中城市，要重点掌握一批骨干粮食批发、加工企业和粮食连锁零售经营企业，以利于及时组织粮源，保证国家宏观调控制成品粮油需要。还要逐步在全国形成若干个具有竞争力的国有大型粮食企业集团。

　　但江苏省粮食局长李明生也担忧：“粮食收购市场放开后，特别是在粮源紧张，粮价上涨的情况下，各类市主体都会主动收购粮源。国有粮食购销企业虽然有优惠政策的支持，但由于企业的‘三老’问题没有彻底解决。经营方式落后，有些企业的生存都成问题，更谈不上发展和发挥主渠道作用了。”

　　粮改的必要成本

　　据了解，处理好国有粮食企业的“三老”问题，是这次流通体制改革的一项主要政策。

　　多年来，由于体制性原因，国有粮食购销企业背上了沉重的历史包袱，挂帐大，冗员多，亏损难以遏制。去年，全国国有粮食购销企业亏损176.74亿元，比上年增加107.27亿元。亏损增加的主要原因是，实行市场化改革地区释放或提前释放部分潜亏；企业历史财务包袱增加利息支出；支付企业改革成本；补贴标准降低，企业收入减少，不能完全弥补老库存粮食利息费用开支；补贴不能及时到位，增加利息支出等。

　　据粮食部门统计，截止2003年底，全国国有粮食购销企业新老挂帐、不合理资金占用和新增亏损，共计3055亿元；全国国有粮食企业职工205.1万人，其中国有粮食购销企业职工27.8万人，下一步改革还有一部分职工需要分流和解除劳动关系。另外，还有高价位的保护价粮食1650亿斤。

　　“要建立新的粮食流通体制，必须付出必要的改革成本，彻底解决国有粮食企业的‘三老问题’。”聂振邦在全国粮食局长会议上明确表态。

　　记者从财政部经济建设司了解到，2001年以来，国家财政每年粮食风险基金总量为302亿元，其中中央财政专项拨给地方172亿元，其余130亿元由地方财政配套。粮食风险基金主要用于：地方储备粮的利息和费用补贴，粮食企业超储补贴、消化陈化粮价差损失补贴以及消化粮食财务挂帐等方面。

　　而中国农业发展银行的一份统计数据表明：目前，全国地方财政还欠风险基金共计57亿元，其中黑龙江、吉林、河南和甘肃等省份欠帐最多。

　　吉林省粮食局局长祝业辉向记者反映：“近几年吉林省财政配套的风险基金只有4～5个亿，缺口很大。”有些粮食主产区的地方财政配套部分(风险基金)不能及时到位或经常有缺口，国有粮食企业的“三老”问题一直无法得到根本解决。

　　在《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中，明确规定了处理国有企业“三老”问题的有关政策。财政部等有关部门的配套文件中，对国有企业的财务挂帐问题也进一步明确了具体操作方法。

　　比如1992年～1998年期间发生的粮食财务挂帐，有财力的地方消化本金，中央财政全额负担利息；财力有困难的，过渡期再延长5年至2008年，新增利息，中央和地方财政各负担一半。1998年到实行市场化改革前发生的政策性亏损，利息从粮食风险基金中列支，本金实行挂帐，由地方统筹资金限期消化。

　　农发行酝酿新变革

　　新公布的《粮食流通管理条例》第二十二条进一步明确农发行除了要保证政策性国粮收购资金外，也可以“按企业的风险承受能力”，“对国有和国有控股的粮食购销企业、大型粮食产业化龙头企业和其他粮食购销企业提供信贷资金支持。”

　　“农发行职能范围的调整将对粮改产生重大影响。”中国农业发展银行信贷一部主任殷久勇对记者说。

　　据悉，从2004年开始，农发行将进一步调整并完善与全面市场化改革相适应的信贷管理制度体系。

　　据了解，1998～1999年，农发行以执行“三项政策”为目标，实行以封闭运行为中心的信贷管理，2000年开始农发行适应局部粮食市场化改革，又实行了“区别对待、分类指导”的信贷政策。由于各种财政补贴难以及时、足额到位，政策性信贷金的良性循环被挂帐机制所阻隔。

　　冀名峰分析，20世纪90年代以来，每次新的粮食流通体制改革措施推行之前，基本上都是不得不将上一轮粮改所形成的亏损做停息挂账处理，同时宣布若此后再发生新的经营亏损，则由企业负责。可是到下一轮改革推行之时，政府又不得不把本轮粮改所产生的亏损做停息挂账处理，为了促使国有粮食企业按照要求收购农民余粮，国家就得承诺向这些企业提供充足的贷款。贷款成为企业流动资金后，由于经营不善或企业自身利益驱动，国有粮食企业不能归还或根本不愿归还贷款。这就在农业发展银行形成了“亏损挂账”。

　　殷久勇对记者坦言：由于粮食企业在改革中沉淀了大量的政策成本、经营成本和违规成本，而改革的成本集中反映在农发行贷款质量上，粮食信贷风险进一步加大，而且难以控制。

　　以往农发行贷款对象局限于国有粮食企业，与正在进行的企业股份化、民营化改革的趋向不符。其他粮食经营企业得不到贷款、难以体现国民待遇。

　　而据殷久勇透露，前不久农发行出台了《中国农业发展银行粮食流转贷款管理暂行办法》、《中国农业发展银行粮食调控贷款管理暂行办法》和《大型粮食加工企业收购资金贷款管理暂行办法》。上述文件进一步加强对国有粮食企业贷款的风险管理，并为民营资本进入粮食收购市场提供信贷支持。

　　粮食局的新使命

　　此次粮改出台的《粮食流通管理条例》进一步赋予了粮食行政管理部门审核入市收购资格和对全社会粮区流通监管的职能。

　　粮食流通体制改革既是市场机制和企业机制的变革，也对粮食行政管理部门的工作内容、工作方式提出了更高的要求。

　　在全国粮食局长会议上，国家发改委副主任李盛霖把粮食局的职能总结为“三改”：粮食行政管理部门由过去主要管理国有粮食购销企业，改为管理全社会的粮食经营企业；由过去管理国有企业的一些经营活动，改为管理市场主体的准入和行为规范；由过去的主要采取行政手段管理改为依据《粮食流通管理条例》进行法制化管理。

　　国有粮食系统的原有组织构架是：各大行政区设粮食管理局，为粮食部派出机构，各省设粮食厅(局)，地市(专区)设粮食局，县设粮食局(科)，均为同级政府的组成部分，受本级政府和上级粮食行政机构双重领导。各级粮食行政机构根据业务需要下设企业单位，从事粮食购销调存、加工等业务。

　　而从1998年以来，随着粮改的几轮推进，粮食行政管理职能并没有从国有粮食经营中独立出来，对国有粮食企业的顺价销售则主要依靠农业发展银行监督；另一方面，历次粮改决定没有指明，每一级粮食行政管理机构承担何种管理职能及如何承担，从而也影响了这项政策的落实。

　　据了解，目前有些省份的粮食局已改为事业单位，无法依照新颁布的《行政许可法》来完成行政职能。而且在新职能面前，地方各级粮食局明显地存在人员编制不够的问题，各地粮食行政管理部门也普遍缺少行政执法的经验。这些不利因素亟待解决。

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