问责食品安全 八部委联手掀起食品安全监管风暴

　　本报记者 陈楫宝 北京报道

　　食品安全已成为国家公共安全体系的另一根脆弱神经。美味好像正变成“毒品”。

　　这是中国政府经过去年SARS磨难后，最不愿意看到的。

　　“食品安全是一件天大的事，直接关系着老百姓的身体健康和生命安全?政府要切实担负起责任”，4月下旬?“阜阳奶粉案”国务院调查组组长、国家食品药品监督管理局局长郑筱萸对阜阳市政府官员义正辞严。

　　据参与此次调查督察的另一位国务院调查组成员事后回忆说，郑局长当时脸色很严峻，“我们在当地乡下调查时，面对那些因劣质奶粉而导致营养不良的‘大头婴儿’，每个人内心都受到强烈震撼。”

　　从金华火腿、阜阳奶粉到龙口粉丝、四川泡菜，一次又一次的食品安全危机袭来，考验着国务院发动的八大部委食品药品安全监管运动。

　　5年构建食品安全信用体系

　　“我们用五年时间，构建食品安全信用体系”，5月13日，国家食品药品监督管理局食品安全监察司有关官员对记者表示。

　　这次信用体系构建运动，八大部委采取了统一行动。它们是国家食品药品监管局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署，在全国展开了“食品药品放心工程实施方案”，据称，这是建国以来国家如此众多部门形成体系的推动。

　　2004年4月7日，八大部委联合印发《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》。根据意见，食品安全信用体系建设的主要内容是：建立管理、标准、信息征集、评价、披和奖惩制度。意见提出，“通过五年的建设，要逐步建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制”。具体实施方案细则，由各地根据实际情况来制订，然后上报国务院相关部门。

　　很快，试点也开始了。“我们选择了一些地区和行业进行试点，如从今年4月起至2006年4月，用两年时间在吉林省辽源市、黑龙江省大庆市、福建省厦门市、湖南省常德市、宁夏回族自治区银川市等地，以及肉类、粮食、儿童食品等行业，开展食品安全信用体系建设试点工作。”国家药监局该官员介绍说。

　　但食品安全状况日见紧迫。“民以食为天，为何建成这样一套食品安全体系还要花费5年时间？应‘只争朝夕’，最好能在一年两年内建成。”有人提出不同意见，他的依据是，据卫生部公布的数据显示，2003年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告379起，12876人中毒，323人死亡。与2002年比较，重大食物中毒的报告起数、中毒人数、死亡人数分别增加了196.1%、80.7%、134.1%。而今年1至2月，卫生部已收到重大食物中毒报告45起，824人中毒，42人死亡。每年上万人中毒，数百人死亡(这其中肯定还有一些因未查明或其他原因没有上报的)。

　　此外，今年3月7日，八大部委又联合推出“2004年全国食品放心工程”活动。这是继去年7月推出类似活动后的一次延伸。

　　根据该工程方案，2004年将“整治和监管与群众生活息息相关的粮、肉、蔬菜、水果、奶制品、豆制品、水产品等的重点品种。

　　政府希望通过整治，达到：“37个城市蔬菜农药残留平均超标率下降3～5个百分点；16个城市畜产品‘瘦肉精’平均检出率下降1个百分点；面粉、肉类、儿童食品加工企业基本消除滥用食品添加剂行为；注水肉和病害肉上市受到全面遏制。

　　立法与统一标准

　　据了解，国家有关部门正在调研、酝酿起草《食品安全法》。

　　国家行政学院教授、行政法专家杜钢建透露，对于拟订中的《食品安全法》，它的出台非常必要。国家食品药品监督管理局发挥“抓手”作用，监管工作避免政出多门，都必须要做到有法可依。

　　在食品及食品原料、包装材料和容器、餐饮业和学生集体用餐方面，卫生部大大小小制定了90多个配套规章，而质检部门和农业部门也有各自的体系。工商部门除《食品卫生法》和《产品质量法》，有《消费者权益保护法》。

　　杜钢建教授认为，按已有的法规，食品安全监管方面还存在很多空白，职能交叉情况也较多，这些都需要《食品安全法》协调解决。

　　另外，统一标准也迫在眉睫。

　　目前，我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等4级构成，现已制定和发布了包括各类食品产品标准、食品污染物和农药残留限量标准、食品卫生操作规范在内的食品卫生及其检验方法、食品质量及其检验方法、食品添加剂、食品包装、食品贮运、食品标签等方面的国家标准1000余项，行业标准1000余项。但由于制标工作缺乏有效的统一协调机制，在实施中暴露出不少问题，标准之间的矛盾问题尤其突出。

　　实际上，符合质量标准的产品，却也不一定符合卫生标准。张永建提出，一周前，国家质检总局公布国内合格粉丝30多个品种，而卫生部公布为7个，老百姓究竟听谁的？

　　国家食品药品监督管理局食品安全监管司该官员也表示，目前，我国食品安全标准有交叉、重复，又有空白，有的同一产品有几个标准并且检验方法不同、含量限度不同，使得某些标准难以执行。

　　“我们将从个案入手，与国家标准委等有关部门共同解决标准统一问题。”该官员称。

　　八大委管不好一头猪？

　　业界一直流传着一句话，“八大部委难管好一头猪”，系指国家食品安全体系管理所呈现的诸多问题。

　　“现在的监管体制尽管尚有诸多不完善地方，但部委之间协调逐渐主动、积极多了”。张永建先生如此认为。张所在中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心，受政府部门委托，正在着手调研一个课题，即《我国食品安全管理体制和法律演进研究》，对建国以来的管理体制和法律法规发展过程进行研究，发现规律，进而提出意见，重在对政府监管体系和法制建设提出建议。

　　他表示，不可否认，多头管理依然是食品安全监管问题的一道难题。

　　有专家分析，以猪的监管为例：第一个环节是生产兽药的企业由农业部兽药局、工商局负责；第二个环节是使用兽药的养殖业由农业部管理；第三、四个环节是作为兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂由农业部负责；第五、六个环节生猪收购和屠宰企业除个体和私营业者外，均由商务部负责；第七、八个环节销售及卫生监督是由商务部、国家质检总局和卫生部负责。

　　这些部门把关着市场准入。进入流通领域后，需要同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质检部门、环保部门的监管。

　　监管密集，成本巨大，但成效并不明显。杜钢建指出，行政监管领域当中，发放许可证、执照这些审批行为，都有一定的经济价值。审批权的背后是部门利益，“有了审批权之后就是乱收费”。

　　据参与此次阜阳奶粉案调查的国务院调查组该成员说，“调查中发现，一些根本不能达标或不符合规范的企业，却证照齐全。”这恰恰是最可怕的。

　　同时，多头管理，很容易出现模糊或真空地带，给予不法行为者造成可乘之机。如鲜肉市场目前是一个主体经营，多个主体监管。工商部门作为市场的主管部门对上市鲜肉进行复检，对掺杂使假行为予以处罚。质量技术监督部门负责肉品的质量检查和认证，农业畜牧部门负责肉品的检疫工作，卫生部门负责肉品的卫生检查。执法中各部门职责交叉，都可以执法，界限和责任又不很明确，很容易出现执法真空或相互推诿的情况。

　　正因为如此，2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建食品药品监督管理局。根据“三定”方案，目前食品药品监管局的职能除负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织查处重大事故，还增加保健食品的管理职能。为此新设两个司--食品安全协调司和食品安全监察司。国务院的意图很明显，在政出多门，多头管理又出现交叉模糊的情况下，希望药监局起到协调作用。

　　但是，新成立的食品药品监管局是一个副部级单位，有学者担忧，“一个副部级单位怎么协调几个部级单位？”目前，所有的协调活动，均在国务院副总理吴仪或国务院秘书长华建敏的协调下，由国家食品药品监督管理局牵头。

　　“要么将药监局直接升格为正部级，要么在国务院新成立一个食品委员会。”张永建提出建议。

　　他认为，成立食品委员会，相关部委成为该委员会下属执行机构。另一个理想的办法是在国务院成立一个领导小组，或称协调小组，指定与食品安全管理密切相关的某一个部作为牵头单位，或者以国务院某一个副秘书长牵头，把协调部门具体设在某个有关部门。

　　张的想法代表了众多专家意见，甚至包括一些部委意见。此前，中国工程院院士钟南山也呼吁，应该扩大食品药品管理局?FDA?的职权，让政府部门在食品安全问题上能够做更多的工作。他的理由是，在美国，食品药品管理局(FDA)是一个拥有很大权力的强制机构，而在中国，我们的食品药品管理局还只是一个协调机构，所以很多工作做不了，缺乏相应的约束能力。