智利养老金私营化改革

　　本文由中国养老金网杨老金、邹照洪授权新浪网独家发表

　　智利的基本养老保险制度是20世纪20年代早期建立起来的。在改革之前，智利的基本养老保险计划名义上都是采取“部分积累”模式，这种模式的特点是将收缴上来的养老保险费的一部分用于发放退休人员的养老金，另一部分存入个人账户，存入个人账户的资金由养老保险基金管理机构进行投资运作。职工达到退休年龄后，他们退休金的一部分来自当前在职职工的缴费，另一部分则来自于自己不完全积累账户的资金。政府只规定了养老保险制度的大体框架，但并没有规定全国统一的养老保险计划实施方案，各个行业、各个部门纷纷建立起各自独立的养老保险运营机构，到1979年，智利全国总共建立了32个养老保险运营机构，社会上有超过100个不同的养老保险计划，不同的社会团体成员参与不同的养老保险计划，而各种养老保险计划规定了不同的养老金领取资格、不同的缴费率、不同的收益率，相同的缴费额可能到养老保险计划参与人员退休后获得的养老金待遇差别很大，这种制度设计缺陷，导致部分参保人缴费积极性下降。另一方面，自20世纪70年代初期开始，智利整体经济形式开始出现滑坡，表现为实际工资下降和失业率明显增加，这进一步加剧了养老保险缴费人员的减少，改革之前智利养老保险缴费人员与就业人员对比情况如表1.1.7所示：

表1．1．7 1981年以前智利养老保险缴费人员与就业人员对比情况表
年份	1972	1973	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980
缴费人员与就业人员之比(%)	75	79	78	74	74	73	68	68	64
资料来源：Alejandro Ferreiro Yazigi. “The Chilean Pension System”, Los Trabajadores Press, Chile, 2003: 31.

　　智利自20世纪60年代开始呈现人口老龄化加快趋势，养老保险缴费人员与养老金领取人员之比开始大幅下降：1960年为10.8：1，1970年为4.4：1，1975年为3.2：1，到1980年为2.2：1。也就是说到了1980年1个退休人员的养老金只来自2个在职工人所缴纳的养老保险费。缴费人员的减少再加上老龄人口的增加，导致养老保险计划参与人员的缴费部分和国家出资金额快速增长，到1980年在职工人缴费部分占养老金收入的55.01%，国家出资部分占养老金收入的39.44%，而投资收益和其他收入只占养老金收入的5.55%(AlejandroFerreiroYazigi，2003)。尽管国家和个人的缴费在逐年增加，但是要积累养老保险基金还是变得越来越困难，收缴上来的基本养老保险费几乎全部以养老金的形式发放出去，到20世纪70年代末智利“部分积累”模式的养老保险制度实际上已经沦为“现收现付”模式的养老保险制度。20世纪70年代末80年代初，智利开始在养老保险制度的改革方面进行大胆探索。1980年底，政府颁布第3500号法令，正式设计出一种新的养老金制度，决定自1981年5月起正式实施，这种养老金制度包括以下几项内容：

　　一、建立了个人基金账户

　　改革之后智利的养老保险制度是以建立个人账户为基础的。每个参保人员都有一个养老保险基金账户，参保人员每月按工薪收入的一定比例(通常为10%)存入养老基金账户，雇主也必须将相当于雇员税前工资的4.11%的资金存入雇员的个人的基金账户中的补偿账户，当雇员处于失业状态时，这部分资金将用于每月向养老保险基金账户缴费。基金账户中的资金由养老保险基金管理公司(PensionFundAdministrators，AFPs)负责对进行投资运作，所得收益也存入基金账户之中，养老保险基金管理公司从中收取一定的管理费。在旧的养老保险体制下，已经缴费多年的参保人员，他们可以选择加入新的养老基金计划或是仍然按照改革之前养老保险计划的方式领取，他们个人养老金账户的资金缺口由政府财政出资补贴。

　　二、养老保险基金管理公司为私营公司

　　这次养老保险改革的核心内容就是让养老保险基金公司来管理养老保险基金。养老保险基金管理公司是从事养老保险基金投资、运营、管理和发放的私营公司。养老保险参保人可以选择养老保险基金管理公司来管理自己养老保险基金账户中的资金，如果认为不满意也可以更换养老保险基金管理公司。养老保险基金管理公司将参保人账户中的资金汇集起来进行投资运作，以实现资金保值增值的目标。养老保险基金管理公司投资养老基金资产获得的投资收益率越高，就会有更多的人愿意将自己的养老保险账户交给该公司管理，养老保险基金管理公司运营的养老保险金越多，该公司就可以获得更多的管理费。

　　三、政府职能的转变

　　改革之前，智利政府直接参与养老保险计划的运营、管理。改革之后，政府只对养老保险基金管理公司日常运营进行监管，并在某个养老保险基金管理公司破产时提供最终担保。由于养老保险基金管理公司将积累起来的养老保险费投资于多种金融工具，如果一个养老保险基金管理公司养老基金投资回报率太低，那么对公众来说是缺乏吸引力的，有可能导致公众选择其他的养老保险基金管理公司。因此养老保险基金管理公司有将养老保险费投向预期收益较高资产的激励，这样也将养老保险基金资产暴露在更大的风险之下。为了防止参保人员个人账户上的资金受养老保险基金管理公司违规操作的损害，智利政府设立了专门对养老保险基金管理公司进行监管的机构——养老保险基金监管局(SuperintendenceofPensionFundAdministrators，SAFPs)，它在养老保险计划实施过程中的主要职责是：对养老保险基金管理公司的投资运营和养老金的发放进行监管；检查养老保险基金管理公司是否符合最低准备金要求；颁布有关养老保险基金投资运营的法规、条例，对已有的法规、条例进行修改；解释现行有关养老保险基金运营的法规、条例；依照法规、条例对养老保险基金管理公司进行处罚，在必要的时候解散养老保险基金管理公司；监督和检查养老保险基金管理公司每四个月进行一次的养老保险基金资产的全面信息披露。

　　四、养老金领取方式灵活多样

　　当参保人员到养老金领取年龄时，他们可以选择以下几种养老金的领取方式：

　　(一)计划提款方式

　　参保人员退休后，个人养老保险基金账户中的资金由个人进行支配，个人养老基金账户中的资金按期发放，并随着物价变动而进行调整，这种养老金领取方式的优点是个人对基金账户上的资金有完全的所有权，但是参保人员必须自己承担长寿风险以及退休后还要承担养老保险基金的投资风险。

　　(二)生命年金方式

　　参保人员与专门的人寿保险公司签订合同，人寿保险公司每月发放固定金额的养老金，一直到参保人员死亡为止。这种方式是将参保人员账户上积累的资金转移到人寿保险公司，由人寿保险公司承担参保人员的长寿风险和投资风险，不过参保人员也失去了对个人养老保险基金账户上资金的所有权。

　　(三)延期的生命年金方式

　　参保人员与保险公司签订合同，到退休后的某个时间才开始进行生命年金方式的支付，在此之前参保人员按月提取养老金，并承担养老基金投资风险，到期后再转入人寿保险公司，人寿保险公司以生命年金的方式向计划成员发放。

　　改革之后，随着政府规定养老基金可投资的金融工具的种类逐渐增多，养老基金投资限制的逐步放宽，养老基金投资收益率跟改革之前相比有了很大提高(表1.1.8)。

表1．1．8 智利养老基金投资收益率情况表
年份	1975	1979	1980	1981	1985	1990	1995	1999	2000	2001
养老基金 投资收益率(%)	3.00	2.82	2.52	12.8	13.4	15.6	-2.5	16.3	4.4	6.7
资料来源：Alejandro Ferreiro Yazigi. “The Chilean Pension System”, Los Trabajadores Press, Chile, 2003: 35,228.

　　1981-2001年这20年中，养老基金投资收益率平均为10.7%，较高的投资收益率吸引来越来越多的人把资金存入个人养老基金账户，养老保险计划参保率呈逐年上升之势(表1.1.9)，个人账户上累积的养老基金资产总额也大幅上升(表1.1.10)。

表1．1．9 智利养老保险参保人员情况表
年份	1981	1985	1990	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
养老保险基金计划参保人数	1400000	2283830	3739542	5320913	5571482	5780400	5966143	6105731	6280191	6427656
养老保险基金计划参保人数/在职工作人数	37.1%	45.7%	58.9%	67.0%	68.1%	68.7%	68.3%	66.6%	68.5%	69.0%
资料来源：Alejandro Ferreiro Yazigi. “The Chilean Pension System”， Los Trabajadores Press Chile 2003: 119-122.

表1．1．10 智利养老基金资产情况表
年份	1981	1985	1990	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
养老基金资产总额(亿美元)	2.36	24.73	79.24	205.90	218.19	238.49	247.34	300.49	323.61	355.62
养老基金资产总额/国内生产总值	0.84%	10.03%	24.21%	38.76%	37.44%	39.04%	40.27%	49.21%	50.91%	55.03%
资料来源：Alejandro Ferreiro Yazigi. “The Chilean Pension System”, Los Trabajadores Press, Chile, 2003: 226.

　　图1.1.2 智利养老基金资产情况柱状图

智利养老基金资产情况柱状图(图片来源：中国养老金网)

　　五、最低收益率担保

　　智利的最低收益率担保已成为其他拉美国家和东欧国家学习的榜样。改革20多年来，智利的担保都是以过去12个月的所有养老基金的平均真实收益率为基础。现在，智利已经将计算的时期提高到36个月，这使养老基金在管理其投资组合时更有弹性，智利担保的最低收益率是在平均正式收益率的50%和少于平均真实收益率2个百分点取其中的最小值(刘昌平、孙静，2003)。

　　当养老金管理公司的真实收益率比养老金管理公司的平均真实收益率高50%以上或超过平均真实收益率2个百分点以上时，养老金管理公司将把超额的部分作为储备基金。当养老金管理公司的投资收益率低于担保最低收益率，养老金管理公司必须动用储备基金以及自有资产弥补缺口。如果养老金管理公司动用储备基金和自有资产还是不足以弥补缺口，那么，这家养老金管理公司将宣布破产，政府将最终出面弥补资金缺口。

　　六、小结

　　智利在进行养老金私营化改革之前，养老保险计划参与人员缴纳的养老保险费由行业或部门选择的代理人来进行投资运作，参保人员对资金的使用与转让，以及最后成果的分配都不具有充分的权力，参保人员要获得养老保险金方面的信息，需要支付昂贵的费用，并且由于公共养老保险计划的非排他性导致理性的参保人都想成为“免费乘车者”，导致参保人员缺乏对养老保险基金的运营绩效的监督的激励。另一方面，行业或部门这些行使权力的主体往往为了追求其政治利益而偏离利润最大化动机，因而他们在选择养老保险金的管理机构时也通常从政治利益而非经济利益考虑，这些养老保险金的管理机构运营效率大多都非常低。智利进行养老金私营化改革之后，养老保险缴费人成为了直接责任主体，参保人员能够清楚地确定自己行为和利益的边界，他们能够自由选择养老保险基金管理公司来管理自己的养老金账户，并为此承担相应的风险。他们在做出每一项决策时，都会慎重考虑未来的收益和成本，并选择自认为能使他们的个人养老保险基金账户金额最大化的方式来做出使用养老保险金的安排，这样就有效地克服了外部性问题，充分发挥了私有产权的效率，节省了交易费用。

　　智利自1981年实施养老金私营化改革以来，经过二十多年的发展，不仅摆脱了亏空，而且养老保险私营化、资本化管理也给养老保险基金带来了丰厚的投资回报，从而提高了养老金的替代率，减轻了政府财政压力，降低了个人的缴费率。由于养老保险账户是采用完全积累方式，参保人员将资金存入个人养老保险基金账户，这样提高了国民储蓄率，增加了国民经济建设资金的来源。当然，新制度也有不足之处，如着重强调了养老金的储蓄功能及资本化运作，弱化了再分配功能，偏离了社会共济方向，一部分人由于收入太低被排除在这种养老保险制度之外(刘子兰，2003)。智利养老金私营化改革给我国提供了宝贵的经验，对于我国正在实施的基本养老保险制度改革具有重要的借鉴意义。

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