城市会客厅特别节目

　　主题：“三个1亿人”如何转移

　　主讲嘉宾：国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆

    新浪财经讯 1月15日国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆做客城市中国网和新浪财经共同举办“三个约1亿人如何转移”讲座。座谈会中现场嘉宾和观众积极提问并与叶兴庆部长交流讨论。

    以下为提问交流环节实录全文：

　　冯奎：我们大家刚才都听了叶部长的报告，我特别突出的感受就是叶部长在理论阐述方面相对很完整，另外一个政策的解读非常的严谨、非常的清晰，他长期从事政策研究工作，所以这点给我们留下一个特别深的一个印象。另外对于未来政策的走向、对于未来的展望也非常的清晰，所以让我们再次用热烈的掌声对叶部长的报告表示感谢。

　　我们在座的有很多研究人员，也有很多媒体的朋友，我们再利用后面这段时间，请大家做简要的点评，或者提出您所关心的问题。

　　提问：非常感谢叶部长给我们提供了这么好的解读，使我们对热点和难点问题有了一些认识，也有些了解。我主要是想问三个问题，第一个问题就是，刚刚叶部长说了，农民工落户城镇不但要有收益，而且要有长期综合性的收益，我们想问除了农民工落户城里有房子之后，是不是还要有社保费用、土地流转费用，你能不能给我们解释一下还会有长期性、综合性的收益，会有哪些收益；第二个问题，刚才你也讲了产业方面的难点和热点问题，我就想问一下，现在很多地方都在产生城乡交易平台，什么样的条件能建城乡交易平台，是不是要等完全土地确权以后才能建这个交易平台，是要分阶段或者分步骤、分条件，有一定的局限性，是不是要有一定的条件，有什么样的条件；第三个问题筹资不可持续，现有的筹资不可持续，那么采取什么样的方式筹资是可持续的，有的地方探索土地和信托合作，或者其他一些市场投资，你觉得哪种办法是比较可持续的。就提这三个问题。

　　叶兴庆：这三个问题都是比较大的问题。刚刚我讲农民工落户城市的收益，我不是讲农民工本人，而是讲城市政府，因为我们现在老讲农民工市民化的成本，谁在讲成本，是城市政策讲成本，一个城市吸收一个农民工到城市落户，要配套公共服务、基础设施要增加多少钱，是城市政府在强调这个成本。我刚才讲城市政府不仅应该看到这个成本，还应该看到农民工在你这个地方落户给你这个地方带来的长期的综合性的收益，农民工从流动人口变为常住人口在你那个地方就业，就业就有税收贡献，然后要有效肥，消费也有对地方经济繁荣发展，讲收益是这个人在这个地方落户以后，对这个地方带来的长期性的收益，就是一个地方政府，特别是一个城市政府，不能仅仅看到农民工给你带来的麻烦，更要看到农民工落户给你带来的好处，实际上就是这个意思，这是农民工落户的收益问题。

　　产权制度改革的问题，现在农村产权制度改革在做，而且农村产权的交易平台在很多地方也有，这个地方就是你刚才提到一个很关键的问题，所有产权的交易就是因为有一个确权，权力不清晰怎么能交易，而且你交易的东西，说实话我们在交易所里面看到的交易不是那个实物在里面，不像萝卜白菜在那里卖，交易的是产权证，是权力证书在那里交易，就应该有确权的问题。确权的问题，从土地承包经营权确权问题已经在做，全国的面还比较大，2013年的中央一号文件提出来，就是要用五年的时间完成土地承包责任权的确权，今年是2014年，今年恐怕要至少全国要在两个省全省推进土地承包责任权确权，其他省至少要选一个县，整县推进这项工作。对宅基地使用权和集体建设用地使用权，还有农民住房财产权，这三个权，这个和土地承包经营权还不太一样，这个国家有个整体要求五年之内要什么，中央财政还有补助。对于宅基地使用权、集体建设使用权和农民住房财产权这三权的确权，现在基本上还是由地方在做，中央财政对这三权的确权还没有专项支持，就是看看下一步在落实三中全会，因为三中全会这次都提出很多改革举措了，下一步要落实三中全会关于这几个产权制度改革，恐怕要做的第一项工作就是确权，只有把权确下来以后，才能够建立交易市场。刚才你讲到城乡土地交易市场，那个东西，国土资源部一直是主张这样一个，他那个土地指的是一个交易场所的土地，并不是一个权力体系的土地，也就是国有土地的使用权它的权力体系和农村集体土地的使用权的权力体系还是不一样，只是说在一个会议室或者在一个平台上，在一个信息系统里面完成一个交易，但是在这个系统里面还是分若干产品，国有土地使用权是一种，集体土地使用权是一种，统一到一个市场上去，现在还做不到权力体系的统一，恐怕还是有一定的难度。当然这个三中全会也提出来了，建立城乡统一的土地交易市场，那个东西也是有争论，而且里面讲到集体经营性建设用地可以和国有土地同价，这个东西媒体上说的很多，后来国土资源部出来正式讲的口径还是比较规范、比较严谨的，就是说集体土地中的一部分经营土地是可以入市，但是三中全会也没说入市以后干什么，入市以后的用途怎么管制，三中全会没有讲，就下一步看看在落实三中全会这句话的时候，具体方案里面再看怎么定。

　　第三个就是筹资模式，这个问题比较头疼，因为现在城市建设的筹资这套制度和现在的地方债是高度的交织在一起，现在地方债的规模这么大，地方债的构成相当一部分是建立在现行土地制度基础上，现在就是要解决土地财政问题，解决地方债的问题，有个统盘考虑的问题，单向很难突进，恐怕要综合考虑，有没有市场化程度更高、新的筹资方式，三中全会、中央城镇化工作会议也都提到了，通过发行实施项目债券，恐怕能够在一定程度上能够缓解这个问题，但是难以从根本上解决目前城市建设的筹资方式。当然了，也有人主张，通过加快房地产事业的立法，从这个逐步地替代目前的政府垄断土地一级市场，通过低价征地，出让土地，来替代这种发展方式，这方面的期望值也很高。我想这个也应该算是未来可选项之一，土地信托这个本身，因为我不知道你说的土地是集体土地还是国有土地。

　　提问：集体土地。

　　叶兴庆：集体土地信托有，安徽最近搞20个县改试点里面，我了解它那个土地信托更多讲的是耕地，实际上是农地流转的一种方式，就是说张三李四的把土地都寄存到一个公司，这个公司再去找下家，然后从中间收取一定的手续费，只是农地流转的一种方式，恐怕还谈不上是一种筹资方式，那个土地信托恐怕和国有土地，我们城市的土地储备中心，它们拿到的国有土地以后，那也算不上是信托了，相当于我们的土地抵押贷款差不多，现在市场上方式也很多，现在特别是一些三、四线城市地价不是很贵，他们在筹资方面还是有一些办法，实际上三中全会里面也给他们留出一些口径，这个门并没有完全关上，还是有很多途径。

　　研究处处长：我也是非常纠结，我问一个简单的问题，刚才三个1亿人您这样理解，把落户作为一个目标提出来的话，在中国这种体制下搞成落户的话，是不是跟我们前面讲的说，我们现在户籍制度改革前提是尊重农民的意愿，在这种，一个是说我们落户1亿人的目标和尊重农民意愿之间的处理，可能这个也是我动前面1亿人的担忧，我不知道您怎么看这个问题。

　　叶兴庆：这个问题就是刚才讲的集体产权制度改革应该联系起来考虑，农民为什么长期在城里生活，已经是城市常住人口了，为什么户籍进不来，进不来当然有城市政府不给他，还有他自己有他的考虑，就是农村的那点东西也搁不下，肯定有这个问题，那么就是要避免这个问题，行政强制恐怕就是说要尊重，我个人感到恐怕最关键的就是对他在农村的财产权益怎么保障的问题，我还是主张让农民带着资产进城，农民在城里面落户以后对土地承包经营权、宅基地使用权，集体资产使用权应该保障，在保障他三个权益下面农民的后顾之忧消失了，应该是进入城市落户的意愿应该会上升，主要还是要打消他的顾虑。当然他能不能在城里面落户还有就业稳定性，如果他在城里面感到很放心了，我就是在城里面生活没问题了，老家的权益又能保障，他落户没什么好担心了，这个恐怕不要强制，确实不要搞层层分指标，我现在担心，特别第三个担心中西部1亿人指标怎么分解，很麻烦，要提高12-14个百分点，这个很难，7年时间。在今后有可能它的速度超过全国平均水平。

　　提问：刚刚叶部长讲了一个小时，我收获特别大，我觉得把3个1亿人，包括怎么解决3个1亿人的途径思路讲的特别清楚，但是有一个特别纠结的问题，解决这3个1亿人进城最大的问题就是解决钱的问题，从全国国土资源会议，还有很多国土部出来针对三中全会关于土地改革相关的一些评论，好像中央现在具体在推进时候的抓手，跟我们提出来解决三个1亿人中间又是一些矛盾，特别是刚才您讲到这3个1亿人可能是4200万棚户区的改造可能是最容易解决的，因为棚户区在各个城市里面一般都是核心区，特别是位置比较好的地方，又是国有土地，产权上没有什么争议，另外通过市场化的方式和政府投钱的方式解决了，但是我们后面这几个1亿人可能都是很大的问题，在第一个1亿人里面，您讲到我们需要中央政府和地方政府通过转移支付来配套解决农村进入到城镇比较多的地区，通过转移支付的方式配套解决资金难题。但是后面又解决，比如五百万以上的新增建设用地这块要限制。另外一个就是像中西部的1亿人实际上我们可能也需要大量的政府来投入的，因为它的产业的培育需要一个过程，我们还要解决人口的进入，这个难度非常大，我也想请叶部长再给我们深入讲一下，后面中央的抓手，在转移支付这一块，之前我们也研究过，跨省流动需要中央政府配套一些钱，省内的跨市的流动需要省里面配套钱，市里面的一些流动需要市里面配套，这种机制到底存在什么样的问题，后面如果来推进的话，我们突破口在什么地方。另外一个就是中西部的要解决14个点的城镇化人口的问题，我们中央要怎么样来解决资源生态的问题和产业市场，就是来选择这些作为目的地来投入的难题，中央政府包括刚刚您说的城中村改造，我们顶层设计都没有启动，我们应该从那些方面启动？

　　叶兴庆：这个更复杂。第一个就是说到转移支付，这个东西其实我们现在中央对地方的转移支付里面，确实也在考虑，其实有些项目也体现了挂钩的机制。比如农民工子女接受义务教育这个事情，实际上这几年中央产业链有专项资金，比如学校根据接收农民工子女的数量分配奖励资金，这就是一个挂钩，这恐怕涉及到财政体制改革，在农民工落户所需要的几个主要的公共服务的事项项目上分别出台一些措施，就是说你要整个中央对省，省里面对市，整个财政转移支付制度按照跨区域转移的数量重新设置恐怕不现实，中央在下一步保障房的建设上，在现有的资金渠道里面恐怕要考虑到农民工落户，或者是接收农民工落户数量，把这个因素考虑到我们在确立转移支付规模的时候，要把这个因素考虑到，恐怕只能是做到这一步，很难针对人口的区域变化来重新设计我们财政转移支付制度，那恐怕现在还做不到。中西部地区1亿人的问题确实是，我个人理解就是说，中西部接纳这1亿人的空间是有，从它的思想环境的承载能力来讲，也是在它的承受范围之内，就说国家从什么角度在资金上对中西部地区进行支持，这个问题就非常的综合了，因为现在我们能做到的，恐怕也就是在一些大型的跨区域的或者城际之间的一些重大交通项目，重大的一些公共工程上，从国家固定资产投资的角度，恐怕能给一些支持，除此以外像产业的发展恐怕还得靠市场，有能力的靠市场来配置资源。

　　第二个城中村改造这一块，因为现在就是说对三中全会提出来改革方面，落实三中全会土地制度改革的方案还没有出来，现在这5800万没有顶层设计，但是我认为下一步在落实三中全会土地制度的时候，应该把城中村改造这么一个难题考虑进来，就是对城中村的集体土地怎么办，恐怕在设计这个方案的时候会考虑到这个因素，但是现在因为这个方案没出来，现在具体谈这个问题确实是不好谈。肯定是比较难，这三个1亿人，既然提出来，作为今后7年城镇化的一个着力点，或者一个抓手，我想下一步肯定会围绕这三个1亿人，肯定后续还会有一些政策应该出来，如果要是把这三个1亿人作为一个工作目标，或者作为一个2020年的目标去推进的话，那你肯定应该有相应的从国家层面、从各部委角度应该有一些政策，现在时间比较紧，中央刚刚提出来，后续的反映还没出来。

　　提问：第一次听叶部长的演讲，感觉到很荣幸，确实有眼前一亮的感觉。我有一个问题，我讲三个1亿人以外的事情，农民就地城镇化的模式，我前段时间到山东搞调研，他们搞了一个新型农民社区，我去了以后也确实感到给我一个震撼，当时是11个村比较分散，一个村4、500人，一个社区将近5000人，包括生产配套设施都很好，当地领导给我介绍，假如我们不搞新型社区，很多买房子的人都到市里买，不在农村买，农村这一块就凋零了，但是政府把指标，一亩地20万给补偿，我去问了一下农民的幸福指数确实很高，但是就是这样的，还有将近5、6%的人不断上访，现在问题也没有解决，就说中央提出来以人为本的城镇化，但是你是以人为本，大多数人都感觉到很满意，也有解决一部分人就业，生产生活条件改善了，但是就有一部分人他就是有一个反对态度，他就说你这个一亩地20万元，你应该给我们个人，他提出了很多要求，就说将来在搞就地城镇化的过程当中，政府怎么才能做到以人为本，以多大的比例考虑事情，就是将来搞棚户区建设，改造城中村都有很多人反对的，就是这种度怎么掌握，推进以人为本的城镇化。

　　叶兴庆：农村新型社区公社在做，特别北京也做，包括河南、山东、河北，主要是河南、山东做的比较多，说实话不同的人有不同的看法，我现在担心如果生产生活方式变了，其中是有它的优势，它的整个基础设施提高了，住房也改善了，卫生也改善了，但是农民生活方式没变，还是要种地，农民就会担心二次搬迁的问题，眼前看如果周围没有足够的非农就业机会，集中住在一起的人还要到外面寻找就业机会，从长远看还要往他就业的地方搬迁，所以有可能导致二次搬迁的问题。但有些地方，在新型社区周边搞产业园区，就配套搞，这样农民可以就近就业，就地工业化、城镇化，那就相当于城镇化，应该说这个和中西部的1亿人还是有关系的，因为像河南这些地方，如果新型社区搞的比较好，而且当地的产业园区搞起来了，那他就是可以理解为城镇化，尊重农民意愿，新型社区建设也好，或者刚才讲到棚户区改造也好，我们在集体行动里面就是有个集体行动逻辑，是完全一致，百分之百一致还是说少数服从多数，这里面确实比较难，很多事情农民有利益上的不一样，你刚才讲到新型社区明显感到生活条件确实好了，生活条件改善了，但是有些户还要上访，有可能他在集中居住前他的利益比其他的农户可能更好一些。比如我村里面房子刚盖的，30万刚盖好，其他户恐怕破破烂烂的，我显得比他的幸福指数高多了，现在拆了住在一起了，大家的房子都一样，但是我的相对幸福感就没有以前那么强，可能他就不愿意，我就打个比方，每个人他的利益结构不一样，认识的过程也一样，恐怕会有一部分农民会有意见。那么在这个过程中间，我们还是主张中央提出来，城镇化还是一个自然历史的过程，就是要有足够的历史耐心，要有一个过程，承认这个是一个长期过程，往往出事就是你说新型社区，因为省里面领导提倡的事情，每个县都要搞试点，而且也是分指标的，你这个县今年搞几个社区，你们那个县搞几个社区，相互攀比，这里面就会有一些行政命令，甚至有些虽然不是行政命令，把人都搬走了，还有几户没搬走，把水、电都停掉，路挖断了，逼得你得搬，这个还是有，我们还是要注意这个问题，注意工作方式方法，有些人不愿意迁的，让他留下来，等到他看到多数人迁了生活质量改善了，生活条件提高了，他自己就主动加入这个行列里面来，就是不要追求整齐划一，特别是在新型社区建设过程中，第一个村的时候要注意这种。

　　棚户区改造现在确实有这个问题，但是棚户区改造的情况恐怕和农民搬迁也不太一样，棚户区改造有一部分有意见，他主要是因为给他补偿或者是给他安置的面积、安置的位置有意见，他主要是在利益上没有达到他的期望值，倒并不是因为侵犯了他的权益，而是他因为觉得他分配的太少，农民内部真有这种，本来他分散出去的时候，院子也好，房子盖的也好，生活条件也好，恐怕住在一起生活条件可能不一定比原来好，这里面可能确实有一部分利益受到侵犯，我觉得新型社区和棚户区改造在这个问题上是有不同的，棚户区完全是一个补偿问题，现在条件太差了，给他改造以后都能改善，无非是改善的幅度是不是他所期望的幅度，问题在这儿。

　　提问：我们现在有三个1亿人，第一个和第三个1亿人会不会出现交叉？

　　叶兴庆：应该有一定交叉，第一个1亿人讲的是落户的问题，解决户口的问题，中央强调是现有的城镇常住人口，存量在，就是现在已经在城镇里面落户的人，然后这1亿人要落下来，中西部的1亿人主要是从增量的角度讲，中西部地区的城镇常住人口要增加一个人，应该是一个存量一个增量，中西部增加的1亿人里面有一部分人有可能一进来就落户了，这种情况就会有交叉。

　　提问：刚才说中小城市和小城镇是今后就是今后解决进城落户的承载地，我们发现这些地方的户口是放开的，在放开的同时，但是对农民的进城其实没有吸引力，因为农民本身福利可能跟城镇居民的福利是要更好，所以在这种途径之下，怎么去吸引城镇化的进城。第二个就是说在城镇化过程中间，我们怎么去通过刚才您说到农村户籍战略可能有三个权力，如果他进城之后保留，但是他进城之后会不会已经原来在城镇居住的居民带来新的不公，就这两个问题。

　　叶兴庆：先回答你第二个问题。农民的财产权力，他持有这部分资产进入城得到了户籍，对原先的城镇居民是不是一种额外的优惠或者相对他们存在更优势的地位，我想这个要正确看待这个事情，因为现在的城镇里面现有的户籍人口，他们在城里面居住时间更长一些，他们的社会保障更加健全一些，包括他参加的各种社会保障，包括养老保险参加的时间也长，他们未来生活的保障程度会更高一些，那么新进来的这部分农民，带着他的集体资产进来，不会是让他们处在一个更有利的，或者让他们成为新的有产阶层，或者成为新的城市里面相对富裕的人口，恐怕这部分可能性很小。但是城郊农民有这种情况，包括在北京城郊，在房屋拆迁过程中间，有一部分人资产会有迅速增长，所以一夜暴富，这种现象确实是有。但是我们讲城市建制区以外的农民，迁到城市落户，老家的资产给他保留，不至于说让他变成很富有的阶层，因为农村的宅基地，包括土地承包经营权不是太值钱。比如土地承包经营权一亩地租金高的地方一千块钱，低的地方三、四百块钱，一千块钱除以5%的利息，这个农地的市场价就2000块钱，不是农民资产有多少多少亿，没有那么多。宅基地这块，如果下一步在宅基地的流转交易对象上如果有严格限制的话，恐怕农民的住房和农民宅基地的市场价格也不会太高，应该是对他的交易对象有严格控制，如果交易对象放开了，城里人都买了，那就是另外一种情况，现在是城里人不允许到农村买房，如果这样的话，农民的住房宅基地不会太值钱，所以不要担心保障他们的一部分利益好像在城里面造成不公，有些人30、40、50岁到城里落户，他的前半生的财富积累比不上城市居民前半生的财富积累，我觉得不是说对城市居民形成什么不公的。

　　你刚才讲的第一问题是什么？

　　提问：现在的中小城市和小城镇这块。

　　叶兴庆：就是说他们的吸引力不大，因为小城镇的户籍早就放开了，中小城市最近这几年尺度也比较大，包括这次三中全会，刚才讲是按照四种类型的城市，每个城市的尺度不一样，规模越大尺度越严，规模越小尺度越宽松，就是吸引力不大，吸引力不大的主要原因，就是说你这个地方能不能给农民提供有保障的就业，还有优质的公共服务，包括医疗、教育，大家都抱怨为什么北京这个贵那个贵，但是还愿意到北京来，是因为北京有这方面的考虑，更优质的教育资源、医疗资源，包括文化氛围，下一步我们是追求大中小城市和小城镇协调发展，恐怕要到一定的阶段，就是大城市和特大城市发展到一定阶段，我们才能迎来人口向中小城镇和小城镇流动的拐点。我们最近还是发现了这样一种趋势，现在从城市建设的速度来看，最近我们到河南省看，省会城市基本上是到了一个极限，现在就地级市这两年的发展是明显加快，其实如果从地级市要转到县城恐怕还要4、5年时间，到了4、5年以后，地级市也建差不多了，那么城市化的中心，那个驱动力恐怕要到3、4年头上转移到县城，县城要持续一段时间，城市化的冲动才能传递到下一步，我们下一步城市化水平到70%的话，增加了3亿人，城市边界都给你划定了，恐怕就下一步这3亿人更多地会向中小城市、小城镇，就填到中小城市、小城镇，但是就涉及到中小城市、小城镇的就业，产业要发展起来要有足够的就业，就是我们整个国家的公共服务，不仅仅城乡之间，和城镇户籍人口、外来人口均等化，还有整个国家的均等化，我们在中小城镇、小城镇有更好的教育、医疗资源的话，他就没必要都到大城市来，这就体现下一步公共服务，特别是优质公共服务资源怎么向中小城市转移，这样才能提高吸引力。

　　提问：我是财经网记者，您提到农民工跨省在2008年出现了转折，我想问一下这个背景，除了全球金融危机以外有没有其他的原因，您觉得这个趋势会不会一致延续下去？

　　叶兴庆：时间是08年年底，正好大量农民工返乡，我认为是有关系的，但是更深层次的原因不是金融危机，更深的原因是那个时候我们国家的经济转移，国际金融危机发生以后，沿海经济向中西部转移，这个趋势是根本上的，也是因为金融危机以后中西部的GDP增长速度明显超过东部地区，甚至包括出口增长速度中西部也是超过了东部地区，应该说国际金融危机是一个时间节点，但是这个内在联系的机理还是产业的问题，才导致了跨省农民工的比重在下降，到2010年跨省农民工总量在下降，这核心的还是产业转移。

　　冯奎：刚才叶部长回答了我们很多的问题，今天上午在差不多一个小时40分钟的时间里面叶部长做了很精彩的报告，之后做了答疑释惑，我和大家一样感觉这是一个非常解渴的报告，解决了我们对很多概念的迷惑的一些认识，对于未来的发展该给的答案叶部长都给了，没有的答案叶部长告诉我们到什么地方找，就是到我们未来一系列的具体方案当中找，到改革方案中找，也到一些地方的试点找，我也相信在叶部长的报告之后，我们也通过进一步的学习，之后也特别希望有更多的机会再和叶部长请教，因为时间的关系今天我们的活动就到这里结束，谢谢叶部长。