人大代表该不该辞职

　　

正在议政的人大代表。代表的权力来自于选民，他们的命运也应该由选民而不是由第三种外力来决定。photocome

　　□本报记者　曹勇　□彭丹　　

　　　?正方：代表辞职制度给不作为的代表敲响了警钟，是加强代表责任感的力举

　　　?反方：这是行政规则对选举规则的侵害，反映了目前一些施政者对于选举文化和选举概念仍存有重大的误解

　　突如其来的辞职通知

　　两个月来，吴远(化名)一直处于一种喜忧交织的心态：他本是成都市金牛区的一个基层干部，区人大代表；今年3月，他升任金牛区政府一个局的局长。但6月底，他突然接到金牛区人大常委会的通知，“建议”他辞去区人大代表的职务。

　　吴远说他的第一反应是“惊诧”和“不安”，他是去年选上人大代表的，按照规定，他还有四年的任期。

　　“在我的印象中，只有犯了严重错误，诸如犯罪等，才会被终止人大代表资格。”他说，他一直在考虑，要不要提出辞职。

　　其时，金牛区共有18名官员接到了类似通知，他们基本上都是各个局的负责人，很多人有着和吴远相同的心态。

　　在此之前的6月25日，成都市金牛区人大常委会通过了一项决议，决定在该区实施人大代表辞职制度。该制度规定出现下列五种情形的代表将被建议辞职：党政领导干部或企事业单位负责人因工作变动，在代表结构中失去原有代表性的；因健康状况不能继续履行代表职务的；连续两年不参加区人民代表大会、不参加代表活动、不认真履行代表职务的“三不代表”；犯有严重错误，在群众中造成不良影响的；其他原因须辞去代表职务的。

　　8月1日，金牛区交通局副局长邓文辉正式递交辞职报告，成为18名官员中的第一个辞职者。

　　金牛区人大常委会办公室主任张鼎说，到目前为止，已有13人递交了辞职报告，“18名官员有望在8月底全部递交辞呈”。8月24日，第一批共9名官员被批准辞去代表职务。

　　初衷

　　当地一位人士分析，辞职制度在一定程度上是为了解决一些街道办事处新任负责人的代表身份问题。

　　按照人大组织的通行规定，下一级行政单位的领导几乎是当然的人大代表。比如地市级的市长是省人大代表，县长是市人大代表，街道办负责人也应是区人大代表。而原来的街道办的领导调动工作走了后，新任负责人由于总额的限制很难获得代表身份。在这种情况下，就出台了调走的官员被建议辞职的制度。按照金牛区人大的官方说法，这叫“请因工作变动而在代表结构中失去原有代表性的代表辞职”。

　　金牛区人大常委会办公室主任张鼎认为，这项制度也和人大的监督职能有关。张鼎说，金牛区近两年实行街道机构合并，一些街道的办事处主任、党工委书记调任政府职能部门任领导，这一来就使得人大代表的结构发生了变化，区级机关官员的比例明显增大。“一府两院”本是人大的监督对象，这么多的区级机关官员同时身为人大代表，不利于监督。同时，这些代表担任领导后，跟原选区选民接触的机会就少了，不能很好地了解选民的意愿、倾听选民的意见，因而失去了其代表性。

　　张鼎说，实行辞职制的另一个现实动因是，过去人大代表的“终届制”，让很大一部分代表缺乏紧迫感、使命感，无所作为，给人的印象是，只要不违法犯罪，即使不出席人代会、不参加代表活动、不履行代表职责的“三不”代表，任期也会直至5年届满。

　　主任的作用

　　为什么区人大这么在意街道办事处主任、党工委书记的人大代表身份问题呢？

　　《金牛区人大常委会关于区人大代表辞职的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)的起草者之一、金牛区人大常委会原办公室主任江光国两手一摊：“这也是从实际出发”。

　　作为最基层的人大工作机构，代表工作小组的组长往往会由街道办事处主任、党工委书记来担任，他们能给代表工作提供诸多便利——众所周知，代表们在履职时有诸多现实困难，目前还没有一个健全的可操作的保障体系。

　　在被问到身兼街道办事处主任和人大代表双重职务的感受时，杨文远(化名)笑一笑说：“我最大的感慨是，如果没有办事处主任的身份，人大的很多工作几乎没办法做。”

　　代表工作小组召集代表活动时，没有场地，他一句话，办事处的会议室就会提供出来；而代表们就餐的费用，不用说也是他来解决；外出需要用车，他可以安排办事处的车辆……

　　江光国说，按道理，人大代表工作小组的小组长也可以由一个平常的代表担任，但如此一来，工作便会遭遇诸多不便。一位研究人大制度的专家评价说，某种程度上说，人大工作实际上对行政组织不能不有所依靠，金牛区人大实施辞职制，也算用心良苦了。

　　自愿还是强制？

　　就在金牛区人大“满怀信心”等待18名代表在8月底前全部辞职的同时，不同的声音也相继传来。有代表说，法律对人大代表辞职已有明确规定，因此金牛区人大专门出这样一个制度显得“多此一举”。

　　中国社科院选举制度研究专家史卫民认为，人大代表由选民选出，一个最重要、最基本的原则是，不能用第三种外力强迫代表辞职。

　　金牛区人大代表的辞职是否具备强制性呢？《暂行规定》规定的操作程序是，官员因工作变动或其他原因须辞去人大代表职务的，由相关的组织人事部门负责谈话，建议其辞去代表职务，并由代表本人向区人大常委会提出书面辞职申请，由区人大常委会会议表决，以常委会全体组成人员的过半数通过。

　　“在针对官员调动须辞职这块，我们让党委来提建议，党管干部嘛，一般来说，官员们是通情达理、会接受建议的。”金牛区人大常委会原办公室主任江光国说。

　　一位不愿透露姓名的官员说，实际上18名官员中，半数以上很不情愿辞去代表职务，对他们来说，当上代表也意味着掌握了一种权力，“可不辞行吗？组织部出面找你谈话，你能不听‘建议’？”

　　四川省人大一位负责人说，在成都，一些人不愿放弃代表职务，是因为这里有个不成文的惯例，身为人大、政协成员的政府官员，到了退休年龄可以不办理退休手续，继续享受在职待遇。放弃代表职务，等于放弃既得利益。

　　按照金牛区人大的打算，整个辞职工作分三个步骤进行：第一步请因工作变动而在代表结构中失去原有代表性的代表辞职，第二步请严重违法违纪的代表辞职，最后请履职不力的“三不代表”辞职。

　　行政规则代替选举规则？

　　事实上，人大代表辞职并不是金牛区的首创，在此之前，湖南溆浦、江苏常州、福建晋江、山东即墨等十几个地方都试行了此项制度。有些地方甚至规定，对经“建议”不辞去代表职务的官员就地免职，或者不予调动、升迁。

　　人大代表辞职制度出现后，在社会上出现了截然不同的两种评价。一些评论为之欢呼，认为这对一些不作为的代表敲响了警钟，有利于加强代表为选民服务的责任感，体现了“民本思想”。

　　“这恰恰是违背了民本思想。”一位专家分析说，欢呼者们没有看到，大多数地方出台这项制度的真实动机，是为了解决代表结构和官员的代表身份问题，并不是首先针对不作为的代表。更重要的是，一个代表合不合格、该不该辞职，应该由谁来确定？在几乎所有的辞职制中，都是组织力量在发挥主导作用，这与自下而上的选举规则、与代表由选民决定的规则产生了根本冲突，是对选民意愿的漠视。

　　史卫民认为，虽然人大实行辞职制的初衷是好的，但是操作方式似有以行政规则取代选举规则之嫌：人民代表是选民选出来的，辞不辞职应当取决于代表的自觉以及选民的意愿，这是选举规则决定了的，如果中间夹杂了行政意愿和手段(包括组织部谈话，建议辞职等)，过分强调行政干预，就破坏了自下而上的选举规则，把人大代表这样一个选举出来的职务变成了一个任免的职务。

　　“这些措施反映了目前一些施政者和评论者对于选举文化和选举概念仍有重大的误解。”

　　基于此，人民日报也发表了评论《人大代表辞职怎能强制》，指出“这种做法有人大工作行政化之嫌”。

　　四川省人大常委陈恩美对这个制度也基本持反对意见。“人大出台这样一个制度，目的是想对人大代表这种公权进行限制，虽然有良好的愿望及一定的合理性，但这事做得做不得，不是看你的主观愿望，而是看法律依据何在。”

　　她说，代表既然是选出来的，那么他不当代表也应当由选民来决定(代表自己不想当除外)，权力来源于哪里就还原于哪里。我国的宪法和代表法等三个大法没有明确授予任何一个部门告诫代表并建议代表辞职的权力，连人大自身也没有这个权力。这种制度，往好处讲，客观上它是在用行政观念塑造代表组织；往坏处讲，它有可能给一些政府官员随意改变代表权力提供了便利。

　　另一位四川省人大常委张世昌认为这种做法“可以探索，但不宜推广”。在操作上，让组织部门找代表谈话，建议辞职，这种做法不妥当。现行法律没有赋予组织部门可以找代表谈话建议其辞去代表职务的权力。给新来的街道办事处主任、党工委书记当选代表让道，一定让他们成为代表，甚至担任代表工作小组的小组长，是目前的一种不得已的现象：因为人大的财权、物权都掌握在政府手里。

　　实际上，目前的代表法对于代表的罢免和辞职都有相应规定，而其中最关键的是要加强选民的监督作用。

　　“真正解决代表辞职问题，有赖于选民意识的觉醒。”在这点上，金牛区似乎有所认识。目前他们准备出台一系列配套的措施，以弥补《暂行规定》的不足。张鼎透露，这些配套措施目前已获得金牛区人大常委会主任会议通过。

　　配套措施最核心的内容是建立代表述职制：每个代表直接向选民报告履职情况，选民当场对此进行测评。

　　史卫民对配套措施持赞赏态度，认为建立代表和选区的定期沟通制度很重要，一方面加强了代表和选区的联系，解决了权力来源问题，另一方面也使选民能够很好地督促代表履职。不过需要强调的是，对所有的代表都实行一个制度，而不能仅是一部分代表。

　　实行人大代表辞职制度的部分地区

　　时间　　　　地点　　　　　　　　　主要辞职对象

　　1999年10月　湖北省襄阳县　　　　　工作变动的官员

　　2000年12月　湖南省岳阳市岳阳楼区　工作变动的官员

　　2002年4月　山东省济南市商河县　　乡镇主要领导干部调到县直单位工

　　　　　　　　　　　　　　　　　作的

　　2003年3月　湖南省中方县　　　　　乡镇和县直部门领导工作变动离开

　　　　　　　　　　　　　　　　原选区的

　　2003年6月　山东省济阳县　　　　　乡镇主要领导干部调到县直单位工　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　作的，县直部门领导因工作岗位或　

　　　　　　　　　　　　　　　　工作职务变动的　　　　　　　　　　　　　　　　　2003年7月　江苏省常州市钟楼区　　工作有所调整的干部

　　2003年9月　四川省大英县　　　代表因工作调整职务，变换工作地点的

　　2003年10月　湖南省溆浦县　　　　人事变动调离原选区的

　　2004年1月　福建省晋江市　　　　　工作变动的官员

　　2004年3月　山东省广饶县　　　　　工作变动的官员

　　2004年6月　福建省福州市台江区　　工作变动的官员

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