反腐较量才刚刚开始

　　

专家丁元竹

　　——专家座谈反腐败新动向

　　本刊特约记者 郑荣昌 发自北京

　　继2003年13名省部级腐败高官的被查处公开报道后，2004年开始至今，各地又陆续有不少大案传出(原黑龙江省委副书记、组织部部长韩桂芝案、原江苏省委组织部部长徐国建 案、原湖南高级人民法院院长吴振汉案、原江西高级人民检察院检察长丁鑫发案、原重庆宣传部部长张宗海案等)。反腐败继续保持高压态势。同时，新一届领导集体执政以来，对反腐败方略进行了许多重大调整。主要是：一是提出要构建三位一体(教育、制度、监督)的惩治和预防腐败体系；二是着重加强了纪检监察系统的自身能a力建设，如通过对派出机构实行垂直领导，来提高后者监督工作的独立性和权威性，以及通过派出中央巡视组，来加强自身获取地方有关信息和线索的能力；三是出台《党内监督条例》，试图加强对权力的监督和制约。

　　针对新发大案和反腐败战略的调整，本刊特别邀请了制度反腐专家钟岩、中国科学院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢、清华大学廉政研究所主任程文浩、北京大学政府管理学院副教授、北京大学电子政务研究院副院长杨凤春、北京大学志愿服务与福利研究中心执行主任丁元竹进行座谈。

　　党务部门腐败大案曝光增多

　　《南》：通过最近一些正在查处的案件看，执政党的党务职能部门中的腐败案件曝光不少，包括两个地级市纪委书记腐败案(湖南常德彭晋镛案、娄底罗子光案)，还有几个省一级的组织、宣传部门的“一把手”遭到查处。

　　程：掌握公共权力，是以权谋私的必要条件。党务部门同样掌握一定的公共权力，这些部门的某些干部如果经不住诱惑，同样会铤而走险，以权谋私。上述这些发生在党务部门的腐败案件，表明腐败行为确实已经渗透到各个系统和各个环节，所以有关权力监督和腐败预防的措施一定要全面、彻底，不能留有盲区。

　　杨：近年来，在党的诸多职能部门确实发现一些腐败大案。让一个不了解国内情况的人突然看到这些大案，他会很吃惊—怎么连专门用来对付腐败的部门也腐败起来了呢？但是，了解国内情况的人不会有这样的感觉，起码不会有这么强烈的感觉，因为这么多年来，腐败一直在发展，既然发展，就一定会到达目前这个阶段，这是很自然的事情。

　　这个阶段的腐败有一个特点—不单是管钱管物的可以捞钱，管人的也可以捞钱。这样的例子已经不胜枚举。宣传部门是管人的吧，纪检、监察部门是管人的吧，组织部门更是管人的，不是说它们是清水衙门吗？现在清水衙门里也有人捞出钱来了。这里面的诀窍就不必多说了，大家心中都明白。所以有人戏称：过去是“吃物”的腐败，现在是“吃人”的腐败。我觉得，这种说法有点意思。

　　丁：腐败就像一个毒瘤，已经侵蚀了我们整个社会的机体。执政党的职能部门，比如纪检、宣传、组织也不是生活在真空中，这些部门的部分官员，不可避免会遭到侵蚀，所以反腐败进入这个领域并不奇怪。而且，随着反腐败的深入，还要向更多的领域推进，包括我们原来认为的并不是政府部门的机构，如教育、文化和卫生等事业单位。审计署不正在审计部分高校吗？再例如，原来我们认为非营利组织似乎是很纯洁的，但是，目前不少这样的组织也钻国家政策的空子，利用国家政策的漏洞进行敛财。反腐败开始延伸到执政党的职能部门，比如纪检、宣传、组织等只是反腐败斗争迈出了一小步，我们要走的路还很长。从另一个方面，也反映了反腐败任务的艰巨性。

　　《南》：腐败的确侵蚀到社会的各个角落和整个社会的机体，许多行业道德底线的迅速崩溃就是明显的例子。

　　丁：例如，最近发生的一系列高考舞弊行为，其恶劣程度并不亚于某些高级干部的贪污腐化，它使公民更加感到不安全、不公平。所以，在中国，反腐败的序幕刚刚打开，需要更大的投入，更多的行动，需要涉及更广泛的领域，也需要更有效的反腐手段。

　　腐败仍处于高发区

　　《南》：中共中央纪律检查委员会向党的第十五次全国代表大会的工作报告曾提到，力争在今后5年(1997～2002年)内使党政机关和干部队伍中腐败现象蔓延的势头得到遏制。反腐败的成就有目共睹。不过，去年2月份，胡锦涛总书记也提出：“导致腐败现象易发多发的土壤和条件还存在”，“反腐败斗争的形势仍然是严峻的”。

　　胡：根据目前有限的权威性数据，我们发现，一方面是腐败问题越来越突出，呈现增长蔓延趋势。根据中央纪委对党的十五大和十六大的报告提供的数据计算，在十五大时期全国纪检监察机关立案和处理的党政干部人员数都比十四大时期大幅度增长，其中县(处)级以上干部增长率相对高，在40%以上。另一方面是反腐败的力度越来越大，出台和采取的治本措施越来越多。十四大期间，中央制定有关反腐败的重大决定15项；十五大期间(至2001年9月)，中央制定有关反腐败的重大决定8项。先后推出重大举措在30多项以上，大部分是治本措施。从2001年9月以后出台的治本措施更为密集。这表明，党内的腐朽力量与健康力量的较量博弈越来越复杂，腐败与反腐败的斗争越演越激烈，我们正处在经济与社会转型过程中腐败的多发期、群发期，同时也进入了改革攻坚阶段中腐败与反腐败的相持期、对峙期。

　　程：目前大案要案层出不穷，案值和涉案人员级别均居高不下，这些现象都表明，我国目前仍然处于腐败高发区，而且要经历一个相当长的阶段才能够走出这个高发区。

　　钟：上世纪80年代初枪毙腐败县级干部，90年代枪毙腐败司局级干部，再到枪毙省部级干部胡长清，而且判处了全国人大原副委员长成克杰死刑。然而，却始终没有见到50年代初枪毙刘青山、张子善后的效果。这是为什么，是因为腐败分子搞腐败的成本太小。

　　《南》：有人统计，1993年至1998年，每100名受党纪政纪处分的干部，只有42.7人被立案侦查，最后被判刑的只有6.6人。由于公开的数据实在有限，在这个问题上更多的是各说各理。比如，根据中纪委书记吴官正在中纪委三次全会上的工作报告，2002年12月至2003年11月，全国被开除党籍又移送司法机关的县(处)级以上党政领导干部是412人，这个时间段里，全国给予党纪政纪处分的县(处)级以上干部是6475人，也就是说，每100名受党纪政纪处分的县(处)级以上党政领导干部中，约有6.3人被开除党籍又移送司法机关，和上面的数据差不多。不过，这也可以用来说明腐败分子是极少数这个传统观点。全国县(处)级以上党政领导干部大约有46万，2002年12月至2003年11月，被开除党籍又移送司法机关的只占万分之九呢。所以，更多的透明，包括数据的透明是必须的。

　　胡：我们去年做了另外一个统计分析。从上世纪80年代到1992年，媒体报道的16起高官违纪违法案件，从作案到被揭发，平均潜伏期为1.4年左右，在这期间他们的职务没有发生变化。1993年到1997年，公开披露的37件高官违纪违法案件潜伏期达到3.3年，其中22人在腐败的同时得到提拔(群众说是“边腐败边提拔”)。1998年到2002年，公开披露的16起高官违纪违法案件潜伏期长达6.3年。这也可以说明一些问题。

　　钟：相反，查处腐败分子的成本却很高，如揭发原河北省委书记程维高的郭光允，竟被抓进看守所，还被以“投寄匿名信，诽谤省主要领导”的名义判处两年劳动教养，开除党籍。河南的吕净一，因举报市政法委书记李长河几近灭门。

　　腐败超越了管钱管物的层次

　　《南》：腐败分子也会有“抗药性”，堵住了一个漏洞，他们便会试图寻找另外安全的手段。

　　钟：根据我个人的判断，有些腐败分子已经基本完成“原始积累”，在一些部门一些地方，已经形成程度不一的“既得利益集团”。腐败分子的原始积累主要通过6个方面来完成：大批量、多层次的土地批租；利用权力大量违规放贷；违规减免税收；股市圈钱；走私放私以及利用国家重点工程建设转包分肥等。这6个方面基本上是通过管钱管物进行原始积累。现在还越来越多地出现了靠管人进行原始积累的现象，他们或者是卖官，或者是收取下级官员的贿赂，然后放纵下级官员胡作非为。上面提到的管人、查人部门腐败案件的曝光就说明了这一点。此外，越来越多地出现了靠行政审批权进行原始积累的现象。出现这种情况并不奇怪，因为腐败分子也讲利益最大化，也要向更安全利益更大的领域发展。但也说明反腐败斗争正在向纵深发展。

　　《南》：个人的腐败行为和部门权力的异化纠缠在一起，也说明，就像胡主任说的，反腐败和腐败的较量博弈越来越复杂。

　　程：所以，我们观察到，决策者在预防和惩治腐败方面力图掌握更多的主动权，政策设计着眼越来越长远，战略规划也越来越突出。这集中地体现在纪检监察和检察系统在保持对腐败的高压态势的同时，主动出击，努力消除腐败机会，竭力铲处产生腐败行为的土壤。例如，国务院的3次审批权改革，力度之大，世所罕见，虽然这一类改革并不像某些高官腐败案那样引人注目，但却是对腐败机会釜底抽薪的治本之计。

　　《南》：在《行政许可法》生效前，国务院部门的行政审批项目已分3批取消和调整了1795项，占到国务院部门审批项目总数的48.9%。地方政府的清理还没有大规模地展开。省、地审批的项目一般都在1400～1700项之内，大多没有合法的审批依据。清理难度是很大的。因为审批和收费是联系在一起的。据中央党校研究室副主任周天勇的估计，政府各部门收取的费项占政府收入的1/3，甚至更多。

　　落实群众“四权”

　　《南》：总结这么多的腐败大案，权力失去监督始终是反腐败面临的核心问题。我们的监督制度越来越密集，但制度设计上似乎很少考虑成本问题。

　　钟：我以巡视组为例谈一下个人看法。巡视制度已经实行了好几年，是加强党内监督的一个有效方式，也是解决“看得见的管不着，管得着的看不见”这一现象的有效方法。

　　巡视制度借鉴了古代一些做法，可以解决“同体监督”的一些弊端。当同级纪委对同级党委不能进行监督的时候，就要通过没有领导关系和利益关系的“异体”来进行监督，巡视组就是这样一个“异体”。

　　在实际操作过程中，巡视组确实发挥了不小的作用。但巡视制度也有它的问题，这种“异体”监督来自上面，比起来自同体身边的“异体”监督来，成本还是大。

　　杨：为什么高层越来越重视反腐，腐败还是在发展？我们可以找出很多原因，但我认为，最重要的原因，恰恰就是没有群众的积极参与。这么多年的教训应该使我们明白，没有群众的积极参与，没有上层与群众相互之间的策应，反腐斗争是不可能取得胜利的。要让群众参与，就要还他们应有的民主权利，如知情权、监督权、选举权。

　　这里面知情权是很重要的，如果不知情，监督从何谈起？选举权则是决定性的，如果你的官位不是上级给你的，是群众给你的，你就得老老实实地听群众的话，为群众做事。这个道理是明摆着的。光有上级的监督怎么行？即使这个上级是清官，对于腐败分子来说，那也要比群众好对付得多啊！

　　长期以来，我们已经形成一种惯性：这个机构被侵蚀了，在它上面再设一个机构，再侵蚀了，往上再设一个机构，如此叠床架屋，反腐成本加大了，腐败却发展不误。就像对黄河水患的治理，水大了，加高堤坝，水再大，堤坝再加高，结果形成了地上黄河的“世界奇观”。如果换种思路，水大了，就挖河底，水再大，再挖河底，就会出现另一种情况。

　　为什么和治理黄河一样，我们老犯常识性的错误？我们常常说群众的眼睛是雪亮的，其实，群众的眼睛不仅是雪亮的，也是廉价的。在反腐斗争中，为什么我们放着这明亮的廉价的眼睛不用，而去用不明亮的而且是昂贵的眼睛呢？-

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