审计风暴与变革静悄悄

　　

处在“审计风暴”风口浪尖上的李金华

　　特约撰稿／孙立平

　　“你来我往”的另一种含义

　　6月23日，似乎很寻常的一个日子。

　　国家审计署审计长李金华在全国人大常委会上做审计报告，内容一经报道旋即引起举国关注，人们所称的“审计风暴”由此而始。

　　报告指出，在审计长江堤防隐蔽工程建设情况时发现，部分施工单位买通建设和监理单位，采取各种手段弄虚作假、偷工减料，工程质量令人担忧。豆腐渣工程再现长江堤防。

　　这是李金华在审计报告中披露的一系列大案要案之一。

　　李金华说，长江堤防隐蔽工程存在水下护岸抛石少抛多计，水上护坡块石以薄充厚等问题。抽查5个标段发现，虚报水下抛石量16.54万立方米，占监理确认抛石量20.4％，由此多结工程款1000多万元，目前部分堤段的枯水平台已经崩塌；抽查11个重点险段发现，水上块石护坡工程不合格的标段达50％以上。在这一工程建设管理中，有关责任人以权谋私、大肆受贿。此案上报国务院后，有关部门立案查处，目前已逮捕21人。

　　6月25日。

　　长江水利委员会长江重要堤防隐蔽工程建设管理局办公室工作人员李进在接受中央电视台《经济半小时》栏目电话采访时，对审计报告中的上述内容做出回应，他称：审计部门是受请开展长江堤防隐蔽工程相关审计的；审计报告披露的问题是隐蔽工程局在工程竣工验收前自查出来的；披露隐蔽工程质量问题是审计部门为了“表功”。

　　6月30日。

　　国家审计署发表《关于媒体报道长江堤防审计情况的说明》，说明中指出，李进的上述言论，与客观事实严重不符，是不负责任的，经新闻媒体转载后，在社会上造成了不良影响。同时，为澄清事实，国家审计署公开了长江水利委员会长江重要堤防隐蔽工程建设管理局6月28日向审计署驻武汉特派办提交的“正确认识审计工作 采取措施认真整改”的报告，报告说，“长江委及我局高度重视审计指出的问题，组织参建各方采取有力措施，认真进行整改。目前，大部分问题已整改到位，剩余问题正在积极整改中。审计工作起到了保障工程质量，确保国债资金安全的作用。”“我局未授权李进同志接受任何媒体采访，他的电话回答，存在错误认识，是不负责的个人言行。我局已对他进行了严肃的批评教育。”

　　6月30日。

　　《新京报》报道：6月29日，湖北省检察院一位检察官透露，2003年8月至今年5月，审计署武汉特派办介入长江堤防隐蔽工程审计以来，共发现涉嫌经济犯罪案件线索15起，已向司法机关移送案件7起，涉案人员30余人。

　　1998年长江特大洪水过后，国家加大了对长江堤防建设的投入。其中，长江重要堤防隐蔽工程是国家重点建设项目，全部使用国债资金建设，工程概算投资为64.94亿元。经过3年多的建设，截至2003年12月底，已累计完成投资42亿元。

　　2003年8月至今年5月，审计署武汉特派办对长江重要堤防隐蔽工程质量和国债资金使用管理情况进行了全面审计。审计表明：长江水利委员会长江重要堤防隐蔽工程建设管理局作为项目法人单位，虽然采取了各种管理措施，但由于部分施工企业与个别现场建设、监理等部门相互串通，弄虚作假，骗取国债建设资金，导致部分堤段水下抛石数量不足，水上块石护岸工程偷工减料，造成质量隐患；部分单位和个人内外勾结，编造财务假账，侵吞国债建设资金。工程石料结算用白条或假发票，石料供应商涉嫌偷漏增值税近亿元。

　　长江堤防关系到上亿人的安危。正因为此，有关长江堤防的审计成为国人关注的“审计风暴”的一个重要组成部分。然而，在这里我们更关心的是，上述的“你来我往”中所蕴涵的另一种含义：在举国关注的审计报告发布之后，进一步的结果将会是什么。

　　无庸讳言，审计报告给近年来对反腐败已经不无失望的人们带来了不少信心。但在人们为国家审计署的报告而兴奋的同时，也在担心，这一次会不会也同样是雷声大雨点小地走走过场了事？

　　全国人大常委李梅芳质问道：“去年审计了国家林业局挪用和贪污3300多万，后来这个事情怎么处理也不知道，这次又查出来国家林业局下面的单位手段更恶劣，变更项目来骗取钱。像这样的部门、这样的系统屡查屡犯，查出来的结果怎样？而且变了花样来搞。”

　　现在距报告的发表仅仅一个星期的时间，任何判断也许还都为时过早。但从上述有关长江堤防工程审计的你来我往，至少使我们看到，事情本身已经具有实质性。也许在今后的中国政治社会生活中，审计将会扮演一个不容忽视的角色，将触及到中国政治社会生活的某些敏感和要害之处。

　　政府部门“公司化”与官员腐败

　　审计部门揭露的案件与司法部门、反贪部门和纪律检查部门查处的案件不同，后者的案主更多的是个人，而审计部门披露的案件的案主则主要是政府部门或国有金融机构及企事业组织，特别是有关的政府部门。

　　这次审计报告最令人震动之处也就在这里：

　　——1994年，原国家计委将新建办公楼的部分面积用于出租，2001年至2003年共收取租金3285万元，用于机关离退休干部医疗费超支等。

　　——国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、变造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元。

　　——1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元。

　　——2003年，国防科工委共分配预算资金162.1亿元，年初预留62.91亿元，预留比例达38.8％；科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用17.01亿元全部预留，直到当年8月至11月份，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。

　　在这些现象的背后，我们可以看到近些年来一个值得注意的现象，即政府部门的企业化和政府公共功能的衰败。也就是说，在有的地方，某些政府部门的行为及其取向，与那些在市场中追求利润的公司已经没有太大的差别。

　　前些年，一些西方学者在研究中国经济发展的时候，就提出一个概念，叫做“作为厂商的地方政府”。也就是说，现在的一些地方政府已经开始变成一个个的公司，书记和县市长则成了董事长和总经理。在有的地方，下属们干脆就将这样的地方政府领导人称之为老板。而一些地方官员甚至连行为举止和言谈用语也已经企业家化。与此同时，一个个的政府机构干脆就直接成为以营利为目标的主体。一个政策，一个规定，一个文件，一个公章，都可以成为牟利的手段。于是人们就看到了一种极为滑稽的现象：在我们今天的社会中，在许多国有企业大量亏损的同时，不应该营利的政府机构却在大赚其钱。而其中的一些营利活动，是在“为企业办实事”的口号下进行的。记得前几年，报纸上曾经报道过这样的一件事情：某著名企业与外商合资办一个大型企业，全部投资约4亿多元，于是当地政府出面了。市委副书记亲自任工程建设的指挥长，并组成了相应的班子；土地局领导亲自为企业跑批文、批用地；计委领导为工厂找材料、搞设备；公安局领导为工厂搞保卫、维持秩序；市委组织部长负责领导铺设高压线路。于是，工程顺利施工，胜利竣工。于是，某权威性的大报大声疾呼：“企业需要这样的政府”。其实，这会造成很多的问题。实际上，当政府官员介入某些经济经营活动的时候，不但经济活动运行的许多必需的规则会受到人为的破坏，公正的市场经济秩序无法建立，而且腐败现象的发生几乎是不可避免的。

　　可以说，政府行为的企业化是导致权力腐化和集体腐败的一个重要原因。从这次审计报告揭露出来的几个大的案例来看，这种腐败已经达到令人震惊的程度。财政的专向拨款敢截留，奥运会的资金敢用来建职工宿舍、发职务津贴、办公司，几百万的教育经费敢吃掉，甚至救灾资金也敢挪用私分。许多人对此不理解，一个中央政府的部，一个部级的企事业单位怎么到了如此地步？其实只要放到这个大环境来看，事实就一点也不奇怪了。

　　

电力涨价听证会上，与会者一针见血：涨价？先审计清楚再说！

　　这次审计报告披露出来的一个令人震惊的事实，是4年前国电公司召开的一个内部人事干部会议，短短3天时间竟然花费304万元，人均耗费2.4万元。事后，又通过做假账的形式，企图掩盖奢侈的事实。进入夏季之后，全国普遍缺电，在许多地方拉闸限电，甚至一些农村两天才能点一天电灯的情况下，这种对比就显得尤为鲜明。

　　从报告可以看出，腐败的风气甚至造就出一种非理性腐败的逻辑。一个人贪污受贿钱财，无论罪恶多大，还可以说是一种理性的腐败，因为他有一个积累钱财的目标。而像前国家电力公司那种似乎以糟蹋和挥霍为目的的腐败，很难找得出任何理性的动机了。本来，国电湖北公司兴建有一家三星级酒店，但有关方面认为档次不够，于是会议地点选定在一家五星级酒店。代表的住宿一人一间，住宿标准是部门负责人住420元／天的高级单人间，单位负责人是750元／天的豪华单人间，分公司总经理住1500元／天豪华套间。会议还特地从北京邀请到一家全国知名的歌舞团举行了两场专场演出。仅此一项，承办方为此支付的“会议费”达82万元。

　　建立反腐败的基础机制

　　这次审计报告引起整个社会的震动，与其中的几个特点直接有关，这些特点我们可以概括为几个“前所未有”：

　　第一，涉及的问题的严重性前所未有。“问题资金”数额巨大，动辄百万、千万甚至数以亿计，有的竟然把救助灾民身家性命的拨款挪用去建设楼堂馆所。

　　第二，涉及的审计对象地位之高前所未有。原“国家计委”、国家林业局、国家体育总局、中国工商银行、中国人寿保险公司等，这都是中央政府部门，或是国字头的单位。审计署驻武汉特派办两年查了3个“副部级”单位。

　　第三，审计报告措辞激烈前所未有。2003年6月25日，审计署首次全文公布审计报告。点了四个中央部委的名，曝光了一批大案，被媒体称为有史以来措词最为严厉的审计报告。而这次审计署的报告措辞就更为激烈。据说，在报告形成过程中，审计署内部也曾有过争议。有人认为这个报告出去可能影响太大了，得罪人太多，还有人认为风险太大。最后，总理表示，只要这些都是事实，就必须如实全面地向全国人大常委会报告。

　　第四，透明化前所未有。已有媒体将国家审计署3年来的透明程度进行对比。2002年的审计报告有30页，但点名的案件只有一宗；2003年的报告只有16页，8000多字，曝光内容却大大增加。与去年相比，今年的审计报告针对具体案件，数据披露更为详实。

　　李金华在谈到这次审计报告的时候说了一句耐人寻味的话：审计不是风暴，而是透明。这句话怎么理解都行，理解为淡化“风暴”的色彩可以，理解为只是将一直在做的事情公开化也可以。从最近几年来看，审计部门的信息公开化正在走向常规化。从2003年开始，除了向全国人大提交年度审计报告外，审计署还不定期向公众披露专项审计结果。审计署在五年规划中明确提出：到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。

　　腐败的问题在中国几成顽症。从80年代的“实现党风和社会风气的基本好转”的承诺，到90年代反腐败的“急风暴雨”，往往给人声势大于实效的印象。事实证明，没有扎实的制度建设，只有“决心”和口号是无济于事的。而审计工作则是建立反腐败机制的基础制度之一。审计部门不是司法或执法部门，不是纪检部门，它直接的任务不是反腐败，也无权处理有关的人员，但对于整个社会的反腐败来说，审计却是一项最基础的工作之一。

　　有关人员在谈到审计署何以敢太岁头上动土的时候，强调了这样两个因素：一是国家审计署直属总理领导，二是独立行使监督权。这被称为两把“尚方宝剑”。在中国目前的国情之下，这两个因素无疑是重要的，但如果仔细分析一下就可以看出，审计的力量除了这两个方面之外，还与另外两个重要因素有关。

　　一是法制化。1994年颁布的《中华人民共和国审计法》第二条规定，国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。也就是说，审计的地位是法律赋予的，这与纪检等部门的地位是不同的。

　　二是规范化与公开化。纪检部门对大案要案的查处，往往实行暗箱操作的方式，而审计署的做法则体现了公开透明的原则。李金华去年在接受记者采访时说，审计报告公开的目的之一就是促进政府部门行政行为的公开透明，就是“阳光政策”，让社会来进行监督行政行为。

　　仅有审计是不够的

　　在国家审计署的报告发布之后，有记者曾采访了被点名的有关部委。

　　据《中国青年报》报道说，记者电话采访国务院国资委的时候，有关人士称，他们目前“还没看到有关报道”，具体情况也“不知晓”。至于说由国资委监管的189家大型国有企业是否存在审计署提出的经济问题，回答是，在没有进行详细调查了解的前提下，不便对此发表意见。在采访其他相关部委时，也都遇到几乎相同的答复：“不知晓”或“不便说”。当记者就涉及的国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、变造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元一事采访国家林业局时，该局一位接电话的同志表示，不清楚林业局是否就此事展开调查，也不清楚林业局是否做出批示处理此事，“你别问了，就这样。”还有一个部委的新闻处对于记者的追问十分警惕，一面表示无可奉告，一面表示尽管审计署在审计，但实际运行过程中确实也存在很多难以解决的问题，比如老干部的福利问题、干部的补助问题等等。

　　应当说，如果是在国外，一个政府部门出了这样的“丑闻”，应当有一个积极的应对，至少态度不应如此“谨慎”而暧昧。不错，有的事情确实需要进一步的调查，但即便如此，也应当明确表明积极查处的态度。而事实上，其中相当一部分事情是明摆着的，有的则已经是仔细调查的结果了。

　　有人在新华网上发表文章说，去年看到审计报告“点名道姓”批评中央部委，还以为此举必能猛刹违规违纪之风，不料看到李金华今年的报告，“突然有一种‘傻眼’的感觉”，因为新的报告表明，弄虚作假不但没有得到遏制，反而“变本加厉”了。

　　正因为如此，人们呼吁，在审计风暴之后还应当有一场问责风暴。有评论说，“审计风暴”气势已经不凡，“触目惊心”之后，人们自然期待另一个“问责风暴”的来临。之所以如此，近几年，每年国家审计署都要向人大常委会提交审计报告，但是，人们发现，问题似乎没有解决，而且问题资金的数额、使用资金的性质等还有越来越严重的趋势。何以如此？官员问责制的缺失是一个重要方面。

　　但在这方面，我们似乎看到一线希望之光。在李金华报告的第二天，一些全国人大常委就发表了一些很有内容的谈话：

　　邢世忠委员说，对查出来的问题要严肃处理，否则会产生不良影响，会蔓延，会更严重。王梦奎委员表示，审计出的问题，大部分是抽样调查，实际情况恐怕远比报告严重。魏复盛委员说，国务院各个部门、财政部应该针对审计署提出来的这些问题、整改的情况、处理的情况，向人大或者人大常委会有一个反馈意见。这些问题哪些解决了，哪些没有解决，问题究竟改进得怎样。谢佑卿委员建议，审计署在做报告的同时，全国人大财经委要确认中央哪些部门要在会议期间来确认，这些部门要表明认识和对解决相关问题表态。王学萍委员还建议，明年听审计报告的时候能不能有个附件，把今年审计揭露的问题，到底改得怎么样，对违法违纪人员行政处分和法纪追究结果怎么样，作为附件印发给常委会与会人员。“只要有这些材料我们通宵达旦也要看。”

　　郭树言委员更是指名道姓：实际上税收财政部门自己的问题也不少，中华世纪坛附近盖了一大片豪华的宿舍，他们的钱从哪儿来？财政部、税务部门到处搞培训中心，建宾馆，哪个地方都有他们的高级宾馆，他们的钱从哪儿来？这方面的监督太弱，应予加强。

　　这里的改革静悄悄

　　对于这次国家审计署的报告以及由此引起的反响，人们称之为“审计风暴”。其实，在这里我们更愿意将其视为一场扎实而又静悄悄变革的一个组成部分。

　　敏感的人士早就注意到，胡锦涛就任新职后发表的第一次公开讲话就是有关宪法的，强调的是宪法的至上权威。

　　2002年12月4日，在纪念宪法施行20周年大会上的讲话中，胡锦涛指出，二十年的经验告诉我们，只要认真贯彻实施宪法，坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制，就能保证改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，保证最广大人民的根本利益不断得到实现，保证国家安全和社会稳定、实现长治久安。

　　在这些平实的言辞背后，有关人士注意到至少有这样几种新意：第一，指出了根据实践的新经验、新认识及时地按照法定程序来修正和补充宪法的必要性，即首肯宪法的部分性改订，以便提供一部更完善的宪法作为对违宪活动进行审查和纠正的适当标准。第二，根据现行宪法的明文规定重新确认并强调了任何组织或者个人都不得拥有超越宪法和法律的特权的原则。第三，把某些具体的制度创新任务提上了政治议事日程，其中包括健全宪法监督机制、及时纠正一切违反宪法的行为、切实履行解释宪法的职能、把宪法规定落实到各个地方行政区等等。

　　俄罗斯《新闻时报》从这个讲话中看到：新政治家们着意于“政治改革和提高人大的作用”。该报同时提醒人们注意，“去年底胡锦涛采取了一个没有先例的做法：在中共中央政治局会议上学习宪法，同时还开展了学习基本法，建设法制文明。”

　　事实上，这意味着一场静悄悄革命的开始。到现在为止，我们已经可以看到这场革命的一些端倪：

　　第一，亲民路线。“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”是新一届政府提出的执政原则。从本届政府的一系列政策来看，这个原则正在得到有效的贯彻执行。从去年处理非典事件开始，开始尝试性地建立以尊重和顺应民意为基础的国家与民众间的良性互动关系。

　　第二，改革措施的技术化。有人用不动声色，有人用“温火煲靓汤”来形容这场变革的特征。在一系列的重大变革上，没有惊天动地的口号，也没有无谓的意识形态争论，而是以技术的方式使之非敏感化。仅以反腐败为例，有人说，并没有听到大喊反腐败的口号，但处理的案件，比以往任何时候都多。

　　第三，重视中观制度安排。官员问责制、废除收容制度、减免农业税、地方政府新闻发言人制度等，都是在没有大轰大嗡的情况下建立的扎实而有效的制度安排。而从中共十六届三中全会肇始的政治局向中央委员会报告工作的制度，更表明了在制度上强化监督机制的决心。

　　我想，对于这次的审计风暴，应当从这个大的背景上来看。-

　　(作者为清华大学社会学系教授，博士生导师）