【封面故事】电改重启

　　　　延宕12年的电力体制改革重启在即，五号文的存续成为焦点。在多方博弈后此消彼长的态势来看，输配依然难以拆分，交易中心亦难独立。那么，最具可能的突破口在哪里？

　　文/本刊记者  范珊珊

　　延宕了12年的电力体制改革(下称“电改”)启动消息再次在电力行业内传开。

　　2014年伊始，电改的推进开始逐步发力。年初，国家能源局公布《2014年能源工作指导意见》，其中明确提出将“推动尽快出台进一步深化电力体制改革的意见，积极推进电能直接交易和售电侧改革，推进输配电价改革，提出单独核定输配电价的实施方案”，透露了此轮电改方案的基本方向和核心内容。

　　6月13日，习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议，在会上明确提出积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案。

　　次月，电力体制改革征求意见稿进入密集讨论阶段。在连续不断的政策指向背后，新电改总体方案呼之欲出。

　　10月28日，国家发改委组织召开电力体制改革方案专家研讨会，开始新一轮征求意见。据与会专家透露，此轮征求意见与之前变化不大，但方案仍未有最终定论。

　　12年前也就是2002年国务院出台《电力体制改革方案》(简称“5号文件”)，国家电力公司拆分，成立两大电网公司，五大发电集团和四个辅业公司。彼时，我国的电力格局基本形成。

　　根据5号文件，电改按照“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”步骤推进。2002年电改，基本完成了政企分开以及厂网分开。2011年，中能建以及中电建的成立标志着“主辅分离”落地。而在此前的近十年间，电力改革推进缓慢。至今，并没有达到5号文设计的目标，“输配分开”和“竞价上网”两项内容仍没有实质性进展。

　　此轮改革重提，是否继续完成5号文目标？抑或拆分电网将电网中核心环节调度以及交易中心独立出来？在如何深化电力改革的问题上出现了许多不同的声音。关于电改方案的讨论呈现出不同版本，而在争论的背后，是对下一步电改共同的疑惑和迷思。

　　僵局

　　毫无疑问，2002年电力改革打破了行政色彩浓厚的国家电力公司集发电、输电、配电、售电为一体，高度集中的体制。特别是厂网分开实施后，发电环节形成了中央及地方、民营以及外资办电的竞争格局。

　　而彼时的现实是——电力紧缺。发电环节放开，参与者的增加，缓解了我国长期缺电的现状。据统计，现在全国每年投产电力装机一亿千瓦左右，用户向电力部门交用电权费用的现象也成为历史，中国彻底摆脱了缺电的局面。与此同时，由于发电环节实现充分竞争，电力建设成本也在不断下降，据统计，火电工程造价平均降低了一半；为了增加效益，电力企业管理水平明显提升，由粗放型管理向集约型管理过渡。

　　以上这些都是厂网分开后取得的显著成果。“电力体制实行厂网分开的改革，形成了多个发电竞争实体的结果。企业主动降低建设成本没有靠政府的行政干预和强制命令，即使有干预和行政命令的话可能也起不了多大的作用。各个发电竞争实体在激烈的市场竞争中，都有做大、做强的愿望，企业的内在动力被激发出来。发电企业之间相互竞争比较，谁都不甘落后或不敢落后，想方设法不能落后。”中国国电集团国电山东电力有限公司党组书记毕可利总结道。

　　除了是发电企业管理人员，毕可利还有另外一个身份。从2005年起，他开始担任第四届中国电力企业联合会火电分会会长，见证了“厂网分开”进程。

　　而令他颇为失望的是，自2002年改革后，电力改革几乎没有实质性进展。“随着时间的推移，因电力体制改革不彻底而显现的问题越来越多，更多的人越来越看清楚电力体制改革应该走的正确道路，而十年电力体制改革停滞不前，甚至在倒退。”

　　更有一些学者称之为“电力改革顶层设计一直在艰难推进”。而由于改革的不彻底，电力行业积蓄的一些问题也随着电力形势变化愈加突出。其中，区域电力市场建设失败，电价改革停滞不前等，也让前进中的电改遭遇重挫。

　　国务院研究室副司长范必曾撰文指出：“电力体制改革只是取得了阶段性进展，5号文件确定的一些重要改革任务尚未落实，如输配分开没有实行，区域电力市场建设受阻，电价改革滞后，积累了一系列新的矛盾和问题。”

　　伴随着陷入僵局中的电力体制改革的是电力行业新矛盾层出不穷。由于能源价格改革的不同步，煤炭价格不断提高，全国火电企业普遍出现了巨额亏损。电网公司的强大，令其在和发电企业对话中掌握较高的话语权，发电企业快速的电源投资建设遭遇了电网建设滞后现实，特别是省级及以下输配电网和电源送出工程建设严重滞后。

　　在西北一些地区，甚至出现了电力企业自行建设入网工程的现象。此外，新能源发展中出现“弃风”、“弃光”等现象，一些区域限电严重，新能源发展受限。

　　在这些现象的背后，是电力市场体系不完善，政府审批干预过多，监管不到位等一系列问题。在中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕看来，在市场中，企业能否实现自主经营、公平竞争；用户能否自主选择、自主消费；电能和要素是否能自由流动、平等交换以及市场壁垒是否存在是衡量电力体系是否完善的标准。

　　毫无疑问，答案是否定。而此次，高层对于电改的决心，更让业界看到电改势不可挡。特别是电力供大于求的现实，有利于规避电价上涨的风险，很适合引入竞争机制。颇让当局为难的是，如何平衡各方利益，以及找到最易实现的切入口。

　　沿袭5号文？

　　突破僵局最好的办法就是确定下一步改革方向。作为上一轮改革的纲领文件，5号文尚未完成的目标是否继续执行？其中争议最大的部分是，是否延续5号文的改革，推动输配分开或者寻找其他的改革路径。

　　支持拆分方认为，输配分开有助于厘清电网的输配电成本，制定合理的电价以及有效的对电网实施监管。反对方认为，输配一体化是电网科学高效发展的一个体制保障。输电网和配电网是具有自然垄断特性。

　　“电网由一个企业同时提供输和配的业务，那么不仅能够最大程度降低整个电网的运营成本，提高效率，同时也能够减少重复建设和资源浪费，降低整个社会成本，并且能够满足电能消费的一些合理性需求。”华北电力大学能源与电力经济咨询中心主任曾鸣说。

　　曾鸣介绍说，在国际上，大部分国家还都在保持电网一体化，比如说欧盟目前40%的国家的电网是由一个公司来统一管理，美国有三分之二的电网仍然是垂直一体化，还有四分之三的发展中国家也是如此。

　　对于输配分开，欧阳昌裕认为输配理论上可以分离，但是中国国情决定输配分开弊大于利。

　　特别是随着智能电网发展，电网物理结构、交易行为等更加复杂，输电配电概念受到冲击。电网智能化的发展，令输配电网功能会进一步融合，输电网、配电网概念将电网整体性的割裂，在智能电网的平台中，输和配是你中有我，我中有你的状态。

　　因而，在普遍认为输配物理联接无法拆分的情况下，“折中方案”是从差价盈利到输配电价盈利，并对电网采取严格的监管。这一“折中方案”也在逐渐被更多人接受。

　　不可回避的是，输配分开之后，对于政府主管部门来说，厘清输配真实成本是一项困难而艰巨的任务。

　　范必认为，电网的购电、售电差价在世界上名列前茅，但资产收益率仍然很低。由于电网调度、交易、财务缺乏透明度，造成其高差价、低收益的内在原因一直是个谜。

　　国务院发展研究中心在年初起草的一份课题报告中就提到了， 可从固定购销差价起步，建立独立的输配电价，为双边交易缴纳过网费提供标准。从长远来看，要建立基于成本加成乃至效率激励的独立输配电价，但这需要进行主辅分开、资产核算并建立相应的成本核算方法，是一个较长期的过程，并且触及电网公司的核心利益。

　　当前，可以从固定购销差价起步，根据现有的购销差价来反算交易双方需要交纳的过网费用。该方案不仅简单易行，便于实施；而且在保障电网企业既有利益的同时，还改变了电网企业的盈利模式及行为方式。由于不能够再挤占发电企业和用户的利益，电网企业在电力交易和可再生能源接入时容易保持中立。

　　改革路径

　　可以看到的是，在即将推行的市场化改革中，输配分开已经不再是焦点，而是已经延伸到电网的其他环节。

　　对于已经进入深水区的电力改革而言，和其他改革一样，触动利益而遇阻。电改方案的制定无疑是一场博弈。据一业内人士称，电网企业对《征求意见》一些内容反应强烈。

　　但是可以确定的是，“放开两头，监管中间”仍然是深化我国电力体制改革的突破口和基本的路径。

　　据业内人士透露，目前博弈的结果是，《征求意见》中电力改革坚持四个放开一个加强和一个分离。四个放开是指放开计划、售电、配电和电价；加强电网规划，同时交易中心从电网分离出去。

　　其中，对于交易平台从电网划拨出去的争议颇大。在电网内部，交易和调度是紧密相连的环节，也是电网职能的核心部门。

　　在范必看来，为了构建多买多卖的电力市场格局，我国应按照国际通行做法，将电力调度机构从电网企业中分离出来，组建独立的调度交易结算中心，负责电力市场平台建设和电力交易、计量与结算，组织和协调电力系统运行，以确保电力调度交易的公开、公平、公正和电网的无歧视公平开放。

　　事实上，交易机构独立可以减少电网企业对市场交易的影响和干预，有利于信息公开、公平交易和市场监管。从国际上看，市场交易与电网的资产所有、运营及调度功能分离也是比较普遍的模式。

　　然而，调度独立的提法无疑触动电网最核心利益，目前，新一轮电改妥协的结果可能是交易中心从电网分离出去。

　　在中国人民大学教授吴疆看来，所谓“交易分离”，即电网调度机构的职能，从一个有机体系逐渐分解弱化，特别是在电力市场尚未建立阶段将交易职能单独分出，未经政府明确授权在电网企业内部组建所谓的三级交易机构，作为应对未来调度独立的一个伏笔。

　　在曾鸣看来，目前情况下交易平台应该放在电网内部，其原因一是可以降低交易成本和操作的复杂性。二是可以提高交易的效率。三是可以保证电力系统安全稳定运行。“交易平台是需要电网公司各级调度机构的调度系统做支撑，还要组织人员进行大量的频繁的安全校核。需要各级营销机构用抄表、结算、收费等多个系统来支撑的，这个系统是很大的。同时还需要安排专门的人员对相关的信息进行采集、核算、收费、结算、发布。这些工作一定会导致运营成本明显增加。”

　　在《能源》杂志的采访中，一些接受采访的专家普遍认为，交易职能作为调度职能的一部分，如果单独分离必被掣肘(例如安全校核、合同实施、方式安排等诸多环节)缺乏调度信息系统支持，交易机构的计量、结算等重要职能难以顺利实施或重复建设。此外，独立设立交易机构，很难及时全面获取电网规划建设、生产维护电力供需者方面的市场信息，无法保证电力的可靠供应，安全成本会太高，同时由于交易结果具有较大的不确定性，潮流变化频繁，将面临大量的需要电网与交易机构进行协调的工作，其难度和复杂性是难以想象的，这将影响电力系统的整体效益。

　　这也就意味着独立于调度之外的“交易独立”前途并不乐观。

　　最小突破口

　　那么，如果输配难以分开，交易中心独立的前景不容乐观，此轮电改突破口抑或是最容易实现以及易被接受的突破口在哪？

　　在中国电力国际有限公司政策研究室副主任王冬容看来，改革目标是还原能源商品属性，市场在资源配置中起决定作用。因而，构建多买多卖市场也是电改的最低目标。

　　在电网结构中，输配电可以被看作是强连接，交易和售电则是弱连接。因而，售电侧的改革被视为此轮改革中最易实现的环节。

　　事实上，从去年开始，国家能源局在全国一些省份开始推广大用户直购电，相关政策密集出台，力图通过大用户直购电的试验和探索，作为当前我国深化电力体制改革的切入点。

　　9月10日，国家能源局南方监管局与广东省有关部门联合印发了《广东电力大用户与发电企业直接交易深化试点工作方案》，正式启动广东省电力直接交易深度试点工作。业内认为，该方案将进一步促进电力市场化改革的进程。

　　国家主管部门希望通过大用户直购逐渐扩大交易范围，再进一步放开竞争。

　　在曾鸣看来，通过大用户直购电的实施推进，全面放开发电企业与用户的直接交易。允许全部用户和发电企业根据自身意愿和需求，通过自主协商，集中撮合，多种方式自己选择，来确定成交的电量以及成交的价格，这里没有电网，从而实现发电侧竞价上网，用户侧竞价购电。

　　售、用电侧稳步引入市场竞争，实现消费者的自由选择、自主消费。最终，实现售电主体的多元化和社会化。在发电侧和售电侧引入竞争机制，形成多买方多卖方的市场竞争格局。

　　还有一种情况是，就是总会有相当多的用户不去参与竞争，遵循原有的供电方式，一个由电网企业作为默认供电商，按照还是政府批复的价格从发电企业购电，并按照国家核准的电价售电。

　　事实上，如果放开售电侧，将会存在两种交易方式：一是发电与用户的直接交易；二是发电同分销商交易，分销商是小用户代理人，分销商主要是由现在的地区供电公司以及新设的部分售电公司组成。

　　而在实际操作中，售电放开涉及的环节复杂。在中电投进行发改委课题的研究中，认为售电端的改革应该有一定的过渡期。首先，成立一家国家购售电公司，承担现有电网公司全部营销业务(抄表、收费、合同、计算、用电信息、节能服务、低压故障排除、清洁能源补贴支付)，同时同步公布全部初始输配电价。在此过渡期间，发电上网电价、用户目录电价以及发用电购售结算关系“三不动”。而后，分区域搭建市场，采用两部制电价以及成立市场性售电公司。

　　毫无疑问，电改的目标是还原电力的商品属性。在中国电力体制改革推进中，如果选择售电环节作为突破口，有一个问题不能回避——电价。中国能源研究会副理事长周大地曾表示，如果现在电价管理模式不变，电力市场化改革不会取得真正的成效。如果市场决定电价机制无法形成，那么电力作为商品属性就无法得到体现。

　　“厂网分开12年，电价体系没有往市场化方向上走，要想竞价上网，电价机制要让它市场化。”曾鸣说。

　　事实上，在《征求意见》中，提到电价放开，除了输配电价由国家核定之外，发电厂和用户之间可以直接制定电价进行交易等。新一轮电改如果售电侧强化竞争机制，形成市场化的售电新机制，售电放开改革从某种意义上会改变电网的盈利模式。此前，电网的主要收益来自上网电价与销售电价之差。

　　在范必看来，建立多买多卖的电力市场，输配电价格由政府制定，上网电价和用电电价放开。具体的步骤是，除了用电量占15%的居民生活和农业生产用电仍实行政府直接定价外，对各个电压等级的工业和商业用户，从高到低，逐级、限期实行与发电企业直接交易、合同供电，自行商定电力、电量和电价。所订合同交电力调度机构校核后实施。合同履行后，用电方向相关电网企业支付规定的输配电价。

　　此前有消息称，有权威人士认为电价初步只会在可竞争的领域放开，可竞争的领域目前主要是大用户直购电试点，以后有望逐步扩大竞争范围，非竞争的领域还是政府定价。并且目前的改革不会剥离电网售电侧，而是放开允许社会资本进入。

　　如果上述人士消息属实，这也就意味，被寄予厚望的新一轮电力体制改革将以最小的方式打开突破口。如此开放售电侧等于电网还是唯一的电力买卖方，购电侧议价能力较弱，售电侧仍能获得垄断利润。毫无疑问，这和业内的期望有一定的差距。