武建东：小产权房是改革的历史欠账(2)

　　小产权房的希望之途

　　小产权并不都是违法违规的。有的小产权房本来就合法，有的地区小产权房已经转型为合法，小产权房转为合法的道路是畅通的。小产权房实际上是中国人民在目前土地法规体系不完备情况下的集体大创造，村民、村集体、乡政权、县政府、开发商、城镇居民，不同角色共同参与，导演了当代世界上最大规模的不完整产权问题的房屋。但是它也不全是农民的违规创造，也不仅仅是城镇居民的趋利行为，政府机关也是小产权房的缔造者之一。

　　1993到1995年北京曾清查过小产权房。其中昌平区的北七家镇﹑平西府镇﹑霍营乡等营建的王府花园﹑温泉花园等15个居住小区被宣布为违法项目。1997年5月北京市人民政府发布政令，责令上述项目补缴土地出让金﹑税费，并处以罚款。历经六年谈判，目前这些项目已经基本转为合法，它正说明将相当部分的小产权房转为合法的道路是畅通的，其关键在于中国人民的伟大创造性和政府的开创作为。

　　由于上位法优于下位法，《宪法》对农村集体土地使用权的规定对农民是比较有利的，这是中国集体土地法律改革的基础；但是下位法的《土地管理法》等法规对农民集体占有、使用、收益和处分土地财产还是不明确的，它事实上确立了国家、特别是地方政府对土地利用的垄断权，这导致农民对土地的基本权利得不到保护；致使土地使用权的转让收入成为地方政府推进现代化的主要原始资本积累；致使开发商成为土地资产价格暴涨的主要受益人，也就往往导致农民集体的社会抗争。

　　为此既要改革，又要最大限度地利用现有法律的例外条款解决实际问题。目前中国的法律中也保留了多条途径使得农村建设用地使用权可以合法转移，这实际上是打开农村土地流转的一道彩虹。

　　为此，中国小产权房问题改革的实质就是要实现中国历史上又一次以土地为主的财富再分配，再次确立高速前进的中国城乡建设的利益平衡，解决土地使用权商品化。任何一个负责任的中央政府都不可能不解决之。过去30年的中国城镇化的最大受益方可能是地方政府，未来30年土地改革的最大受益方应该是人民，特别是中国农民。从中国的互动机制而言，为防止通过社会冲突的方式导致维宪﹑护宪的危机，中央政府必须在较近期作出集体土地使用权转让的制度安排。

　　由于现行的《土地管理法》是在保持着诸多盲区的情况下运转的，为此甚至需要以政代法﹑以令代法维持管理局面。这正是中国小产权房问题势大的制度原因，也是小产权房问题影响力巨大的关键。它客观上造就了小产权房利益相关方的越来越大的谈判力量，也直接倒逼着中央政府应尽快出台集体土地使用权流转的管理办法，区别对待，解决中国的小产权房问题。

　　从战略上分析比较可行的方法是：以中央政府的有关行政通知为桥梁，2008年即开始修改和完善《土地管理法》、《房地产法》、《担保法》等法律、甚至以释宪说明等体系性措施，确立农村集体建设用地流转的法律安排，直接促进集体建设用地进入市场经济流转。有关土地流转的收入划归农民和农民集体，国家通过税收实现利益调节，彻底解决小产权房这个改革过程中出现的怪胎 。我们认为：商品化的土地使用权流转不仅应该成为政府﹑工商企业的原始积累和财富源泉，而且也应该成为亿万人民社会生存和财富创造的基础。