武建东：小产权房是改革的历史欠账

　　文/武建东

　　2008年1月10日公布了《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。倘若全面解读有关国务院办公厅的通知内容，它确实强调了城镇居民不得购买小产权房，但是该通知并没有强调不去有效解决小产权房问题，也反倒说明了小产权房已经成为国务院关心的重点、热点的民生问题。

　　根据近年来村镇建设统计公报和国家统计局的有关资料，我估计：截止2007年上半年，中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到510多亿平方米，村镇房屋建筑面积也已经达到330亿平方米左右，其中村镇住宅270亿平方米左右；村镇公共建筑近30亿平方米左右；村镇生产性建筑30多亿平方米左右。通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及到城市居民和公司拥有的农村小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中涉及到村镇住宅的大约50多亿平方米；涉及到村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场所。

　　此外，中国六成以上的房屋资源还没有实现商品化运转，中国商品化的城镇房屋体系还是一个不完整的半边化市场。过高的城市房价、通货膨胀、人民币纸币本位币的稳定运转等宏观经济要素都迫切要求中国房屋的整体资源，应按照市场经济的内在要求进行优化配置，实现国家统一的地权管理和房屋商品化全流通，公平地再构中国市场经济的土地和房屋要素体系，因此持续推动中国村镇房屋的商品化进程是中国市场经济发展的战略性的关键目标，也是建立中国市场经济完整权利体系的核心使命。

　　小产权房必然成为一个问题

　　小产权房问题的产生并不是一朝一夕之事，去年偶然成为社会热点，背后却有很多必然的因素。

　　其一，城市化、工业化进程加速。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门的预期：“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。”全国近年来每年村庄减少数万个，建制镇、集镇减少千个左右。大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，也直接促进和造就了小产权房问题以规模化的方式不断诞生和运转。小产权房的住宅目前总体上已相当于我国120亿平方米城镇住宅的40%以上，小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且中国城乡房屋不采取一元化的管理体制，伴随着高速度的城市化，小产权房的运转规模也就会不断扩大。

　　其二，法律制度的缺陷。近20年来，政府没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的、甚至空白状态，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。据此，各级政府2006年通过招拍挂和协议转让土地的土地出让金收入已经达到13168.98亿，相当于2006年国家财政收入的30﹪，成为中国地方政府的主要资本。不可否认，土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，它导致了村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。为此目前仅依靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的集体土地试点方法已不足应对小产权房造就的改革利益的调整了，以新的全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。

　　其三，房改政策失当。近10年来，中国的房改没有根据1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 》﹝国发[1998]23号﹞的承诺落实房改的进程和政府担保。该项改革指南强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范 住房交易市场。”事实上由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，以及广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房等形式以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的怪象。其中以陈良宇为代表的上海最巧妙地利用了这个改革缝隙，营造了以房地产为支柱产业带动资产高速膨胀的中国财富运转形态，造成了中国社会的巨大不公，住房消费的恐慌，众多消费者成为房奴，由此也抑制了社会和谐，形成了购买小产权房的整个社会基础。与此同时有关公务员等利益相关者，也充分利用集体土地限制流通的低价土地政策，营建了比较高档的小产权房。倘若政府依据全国住房改革的承诺，提供足够的低价房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求，也会极大的抑制小产权房的发展。因此，小产权房是一项改革的历史欠帐，目前中国已经没有完全取缔小产权房的道德力量了。

　　此外，小产权房的价格之低廉，部分开发商的投机，村集体和农民的利益冲动，买方市场的旺盛需求，限制小产权房政府行政所依据的法律之不足和行政作为的空间之有限，村镇房屋继承法的不完善，城市人口的迅速流动和全国性就业市场的形成，农村原始资本积累的内在需求等也都从不同程度导致了小产权房的发展。导致小产权房的社会原因不改变，小产权房运转的规模也就不会改变。

　　管小产权房的“天”先来了

　　目前，小产权房的利益核心不是房屋造价多少而在地价，受惠国内资产价格的巨大升势，它使城乡居民可以通过灰色地带享受小产权房地价上涨的特殊利益以对付中国的高房价和通货膨胀。因此，若以损益关系而论，土地管理法譬如小产权房之损，用一块少一块；城乡规划法譬如小产权之益，加一部分规划多一部分房屋。为此治理小产权房应该土地和规划两法并用，而且理想的方法应该是先有土地法立规矩，后有规划法划方圆。但是目前管小产权房“地”的没来，管小产权房“天”的先来了。

　　由于国土资源部、全国人大仍在研究集体土地法规的有关问题，建设部力主推动的城乡规划法立法已获成功。2007年10月28日十届人大第三十次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》，胡锦涛主席宣布该法自2008年1月1日施行， 同时现行的《城市规划法》废止。《城市规划法》转变为《城乡规划法》，一字之差，却标志着中国将从2008年元旦起彻底改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡一体化的规划管理时代。与此相反，商品化的土地使用权的管理却仍然是用征地制度这个独木桥来连接城乡两个世界。

　　本来，集体土地制度应该是《城乡规划法》运转的前提，也是其实施的基础。遗憾的是到目前为止，中国的《土地管理法》还没有根据《宪法》原则建立集体所有土地完整的法规体系，集体土地使用权也没有根据《宪法》的原则进入市场流转。由此导致了《城乡规划法》成为一部跛脚的法律，本应与《城乡规划法》同期出台的集体土地管理法规的延缓出台，导致了中国集体土地使用权流转、乡镇企业建设用地、宅基地、小产权房等问题获得了巨大的灰色运转空间。建设部推进《城乡规划法》的快速举措已使主管土地政策的国土资源部处于追赶状态，2008年元旦起《城乡规划法》的施行已使中国的600多个城市，1600多个县获得了中国32多万个村镇规划的主导权，这是中国规划史上最大的一次放权，也是地方政府主导集体土地利益调整的最大的历史机会，有本事的地方政府将大量灰色的历史遗留问题转为合法。因此，《城乡规划法》实际上强行拉开了解决中国小产权房的序幕。

　　无论是基于对《宪法》的责任，还是要加强《城乡规划法》的施行，都必须彻底解决集体土地使用权的流转和小产权房问题。从目前情况分析，虽然《土地管理法》的修改、补充，仅需要全国人大常委会批准即可。但是《土地管理法》的修改不仅是主体内容的问题；也不仅是抽象的立法技术问题，更多的是当代中国文明的转型和城乡居民利益的革命性调整。因此，近期以《宪法》为基础即全面实现《土地管理法》的体系修改是不太可能的，比较好的全面修改的历史机遇应大约应是2010年前后。

　　当然，可以肯定的一点是，小产权和集体土地使用权流转的违规问题，决不可能因为一、两个严格的行政通知就会得以纠正；也决不会因为若干法律条款的修改就会有效解决，中国集体土地法规体系的建设需要全面整体的制度突破。