秋风：地方政府形象当如何刷新

　　作者：秋风

　　中央政府之外的其他各级政府的主要工作，就是执行中央政府及自己的其他上级政府的法律、政策和政令。这样的政府间关系格局，很容易让地方政府成为“坏人”。

　　地方政府引起的社会矛盾和冲突近年来有上升趋势。中国社会科学院社会学所主持的社会调查也显示，民众对中央政府接近很信任，其次是法官和警察，对地方政府的信任仅位居第三。

　　人们之所以相信中央政府是好的，地方政府不那么好，固然有“距离产生美感”的原因，但更重要的原因则是目前的政府间结构安排，容易让民众不信任地方政府。重新设计各级政府间的关系，使中央政府与地方政府相互制衡已是当务之急。

　　地方政府为什么被视为“坏人”

　　就现实来说，各级政府之间的决策权与执行责任严重失衡。关于政府间的关系，从理论上可以区分为两种基本形态：第一种是多中心的重叠治理模式，每一个政府都是一个完整的政府，既有立法权、决策权，也有健全的执行体系，执行自己制定的法律、政策，而不依赖其他政府。这样，每一个政府都就法律所规定的自己的事务，直接管理民众或者服务民众，政府之间反倒没有直接的行政隶属关系。第二种则是单一中心的集权治理模式，也即，每一个政府都不完整，高层级政府拥有立法与决策权，其执行却依赖低层级政府。因而，高层级政府管理的对象就不是民众，而是低层级政府。

　　中国的现实相当复杂，但大体上属于第二种形态。中央政府、上级政府制定法律、政策，执行则基本上是地方政府、下级政府的事情。事实上，中央政府之外的其他各级政府的主要工作，就是执行中央政府及自己的其他上级政府的法律、政策和政令。根据常识就可以发现，这样的政府间关系格局，很容易让地方政府成为“坏人”：

　　第一，立法决策易而执行难。可以设想，制定法律、政策、政令是相对简单的，多数情况下，政府总是可以制定出好的法律、政策与政令，至少在民众看来，纸面的规定是比较好的。但这样的政策很可能并不合乎政治学或经济学的逻辑，即使地方政府认真执行，也很可能产生某种“非意图后果”，但民众此时会觉得，中央的政策之所以没有收到预期效果，是因为地方政府执行不力。

　　第二，有很多政策本身就很难执行。中央政府因为不负责执行，因而，在制定好政策时通常难于考虑其可操作性。这样，一项被民众认为很好的政策，地方政府很可能无法落实。而民众仍然会认为，上面的经是好的，只是地方政府没有念好经，或者故意念歪经。

　　第三，执行的成本主要由地方政府承担。此即人们所说的“中央请客，地方埋单”。通常情况下，中央政府只管出政策，并不提供执行政策所需要的资源，尤其是资金。比如，中央政府颁布一项政策说，符合某个条件的人群应当涨工资。但这笔钱中央政府并不出，而由地方政府自行筹集。民众看到中央政府的政策，形成了要涨工资的预期。但有些地方政府可能筹集不到这笔钱，自然在民众那里成为“坏人”。

　　可以说，地方政府被视为“坏人”，在相当程度上难于避免。当一项政策，从中央政府执行原则性政策，到省市政府执行细则性政策，再由区县或者乡镇、街道政府，牵涉到四五级政府，任何一个环节都可能出问题，但民众又如何能够分辨清楚？于是，民众就很自然地把经常与自己打交道的地方政府、基层政府视为坏人。显然，这种看法过于简单，并没有找到承担责任的真正主体——也许，哪一级政府都有责任，而这也就意味着，民众根本无法问责。

　　上级约束的缺失

　　当然，换一个角度看，地方政府之所以被视为坏人，还因为现行的政府间关系，很容易让地方政府、基层政府享有不受约束、监督的权力，其行为经常具有侵害民众权利、利益的倾向，即使在干好事的时候也往往如此。

　　按说，在权力自上而下安排的政府体系中，地方政府官员只是中央政府法律和政策的执行者，其权力说起来是高度不完整的，而且比较小。事实却并非如此。面对上级，下级政府确实没有任何资格讨价还价，但面对着自己的直接下级，最终，基层政府及其官员面对着民众，却享有一种强有力的、几乎不受任何阻碍的权力。因为，地方政府、基层政府的大部分执法、行政活动，都是在执行上级政府的法律、政策和政令。基层官员可以假设，整个政府体系都是他的后盾。事实也确实如此。哪怕一个乡镇的普通干部甚至由乡镇政府雇佣的普通执法人员，站在民众面前，所代表的就不仅仅是乡镇政府，而是上级政府以至于全部政府。全部政府的权力现在都汇聚在他一个人身上。

　　这种权力对于任何单个民众，都是压倒性的，而且很难找到申诉、救济的渠道。原因在于，上级政府通常会理性地倾向保护下级政府的滥权行为。

　　假如执行中出现了滥权现象，且民众已经通过某种方式让上级政府知道，此时，上级政府面临一个理性的权衡问题：是救济民众，还是保护基层政府。假如上级政府每次都站到民众一边，必然挫伤下级政府、基层政府执行自己政策的积极性，而没有了这种积极性，以后的政策将无人认真执行。因此，上级政府会考察，遭到下级政府侵害的民众的规模有多大。假如不够大，上级政府就睁只眼闭只眼。上级政府对下级政府、基层政府之执行活动的依赖，反过来让下级政府在很多时候可以要挟上级政府。于是，在权力自上而下授予的体系中，反而容易形成“土围子”、“土皇帝”，让民众的权利被肆无忌惮地侵害，官员则肆无忌惮地腐败。

　　隔一级、两级的上级政府看起来会更为仁慈一些。在自上而下的执行体系中，通常，政府只向自己的直接下级布置工作，这个下级再向自己的下级布置工作。因而，隔一级的上级政府觉得自己不必依赖基层政府，因而，它确实具有比较强烈的约束基层政府的想法。问题在于，由于已经隔级，它面临着严重的信息难题。更重要的是，它不能自己直接处理下级的下级，而必须由直接下级来出面处理。而这个直接下级会在上级面前为自己的下级辩护，因而，上级严厉的处理措施经过下级的缓冲，落到基层政府头上时已成了强弩之末。

　　建立多中心重叠治理体系

　　隔级的上级政府的仁慈最终仍然不能被民众真实地享受到多少，尽管民众始终对此抱有希望。2006年11月中旬，中国青年报社会调查中心与腾讯新闻中心联合进行了一次民调，结果显示，在4531名志愿受访者中，85.9%的人认为在当前的形势下，中央政府应该加强“垂直管理”，以平衡日渐扩张并屡现劣迹的地方权力。不论是政府官员、专家学者，还是普通民众，都把“垂直管理”看成约束地方政府的灵丹妙药。

　　但是，假如垂直管理意味着，一项政府活动，各级政府设立对口部门，而统一服从中央政府相关部门的垂直领导，那实际上就等于计划经济时代的“条条”。这种垂直管理模式如果严格实施，将把地方政府拆得七零八落，甚至取消了地方政府。可以设想，由中央政府直接管理全国所有地方最细微的事务，根本不可行。另一方面，垂直管理如果略有放松，就不可能做到真正的一个条条捅到底，各级政府的对口部门必然受地方掣肘，就像目前一样，中央的政令最终不可能被认真执行。

　　所以，重新设计政府架构，必须摆脱条条块块的思维方式，而走向多中心的重叠治理模式。也就是说，从中央政府、地方政府到基层政府，各司特定管辖范围内的相应职责，享有相应权力。这意味着，各个政府要按照新的分工原则划分权力、责任。目前各级政府职能，是按照事务大小划分的，各级政府同时管一件事情，但立法、决策归上级政府，制定细则及执行靠下级政府尤其是基层政府。多中心重叠治理的分工原则是，就事务本身直接进行分工，如果某些事务归中央政府管理，那么，中央政府不仅对其立法、决策，同时也借助于自己的执行体系直接执行。同样，划归省、县政府的事务，也是各自同时承担立法、决策、执行等所有环节的权力与责任。

　　具体地说，地方政府仍然保留其现有架构，但在此之外，中央政府的一些部门建立起自己完整的执行体系，相关法律、政策的执行不再借助地方政府。这样的划分，将使每个政府的权力与责任基本相称，就一个事务独立地向相应范围内的民众承担全部责任，而不再有推卸责任的借口。

　　至于各种事务如何划分，属于公共选择范围的问题。但原则上，涉及公民人身自由与基本权利之保障、涉及全国统一大市场的公平秩序之维护等方面的事务，应划归中央政府权限范围。比如，环保、

　　警察机构同样应当如此。由于种种制度与社会原因，一个地方的警察必然会照顾本地人，而歧视外地人。这是人性的弱点。在设计各种制度，尤其是旨在保障人们普遍地享有宪法的权利的机构的时候，就必须面对这一现实，并预为防范。尤其是在财政高度分权、而劳动力大量流动的时代，防范地方化、地方保护主义，在全国范围内让每个公民平等地享有种种宪法权利，尤其是人身自由，具有特别的重要意义。

　　解决的出路是对现有的警察、司法体系进行某种重组。在现有的地方警察机构之外，另行设立中央警察机构。它在地方部署执法力量，凡是跨省犯罪，侵害他人宪法性权利的犯罪等等，均由这些机构直接负责处理。如果有这样一套机构，那些令人同情的河南农民们，也就可以知道去找谁，而他找到的警察机构也不可能推卸自己的责任。当然，该机构由于与地方政府并无财政与人事关系，所以在执法的时候，大体也可以不受地方政府、地方人情掣肘，公正地处理案件。

　　建立中央法院体系

　　当然，中央政府就自己管辖的事务建立完整的、可操作的执行体系，并不意味着取消地方政府的相关机构，因为，地方政府在自己管理范围内，面临同样事务。比如地方政府也需要从事环保活动。所以，地方政府与中央政府环保机构可以按照影响范畴的大小划分管辖权。一个最简单的原则是，凡是跨区域的环保问题，均由中央政府环保部门管理。而地方政府仍然管理影响仅限于辖区范围内的环保事务。而在各自范围内，每个政府的权力-责任都是完整的，不可分割的。这也就意味着，地方政府仍然享有广泛的权力。这就涉及一个重要问题：如何防止地方政府滥用权力，尤其是侵害民众的自由和权利，比如，歧视外来人口，制定地方保护政策。这也正是现有政府架构始终未能有效解决的问题。

　　在现有体制下，地方政府之所以被视为“坏人”，一方面是因为，各级政府权责不对称，但也因为，对于官员的活动没有现场监督。行政监督固然迟钝，而司法监督形同虚设。因为法院高度地方化，法院很难及时而有效地为自由和权利遭到侵害的民众提供救济。因而，在中国，国家形式上是统一的，但法律的实质统一还有待时日，对于地方保护主义、地方政府歧视外来人口、地方政府进行掠夺性竞争，民众无可奈何，中央政府也无能为力。

　　改革的可取方案是建立一套中央法院体系，让民众随时可以借助中央政府的权威来约束地方政府的权力，乃是保障民众自由和权利的可取途径。尊重每个人的自由，首先是人身与信仰自由，尊重及保护每个人的财产权，使之不遭到他人尤其是各级政府的侵害；保障商品、服务、资本、信息、人员在全国范围内的自由流动，这是中央政府的首要责任，而要做到这一点，中央政府首先要获得民众自由和权利遭到侵害的信息，其次，有能力向民众提供救济。而这就需要一套全国性司法体系。

　　在一个统一的国家，尤其是中国这样的大国，必有某种形态的权力集中。问题在于，集什么权？作为原生形态的近代宪政国家，英国和美国不约而同地走上了司法集权的路子。在英国历史上，王权相对于封建领主，向来十分强大，但是这种力量却主要寄存在王室法院。王室法院通过其司法权限制了地方官员及封建领主的权利，保障了英国人的古老的自由。同样，实行联邦制的美国，地区分割、地方保护却并不严重，原因就在于联邦政府通过联邦法院系统直接向民众提供救济，约束了各州政府滥用权力的行为。

　　这些历史经验值得深入思考。设立中央法院系统当然以一个强大的中央政府为前提，但是，这个中央政府约束地方政府的方式，将不再是中央政府直接管理、监督地方政府，而是改而由中央法院系统向那些遭受地方政府违法侵害的地方民众提供司法救济。通过向民众提供救济的方式，分散地、个别地约束地方政府。由理性的法律而不是由随意的行政命令来约束地方政府；由法官动态地约束地方政府，而不是由行政体系运动式地约束地方政府。这种约束也可以避免中央政府与地方政府之间的正面政治冲突。

　　更为重要的是，这样一种关系，将为地方政府留出充分的自主、自治空间，地方政府可以在其法定范围内自主行事，但中央法院系统的存在则提醒它们，必须谨守法律的界限，不得侵害任何民众的权利和利益。至于中央政府通过法院系统实施的约束，当然也是有限的，不会陷入“一统就死”的僵局。

　　关于这个中央法院系统的架构、司法管辖权等等，此处略而不谈，但可以设想，这一设计可以解决现在人们所谈论的诸多问题。比如，它可以解决法院地方化问题。它当然还可以一举解决法院地方化导致的行政诉讼效率低下的问题。目前的行政诉讼不能对地方政府发挥约束作用，原因很简单，法官本来就归地方政府领导。如果设立中央法院系统，则凡是以地方政府及其行政部门作为一方当事人的纠纷，均由中央法院系统受理。这样的行政诉讼模式也可扩大其权限，除了可以审查具体行政行为之合宪性和合法性外，也可以审查抽象行政行为，即由法官审查行政法规、地方法规、红头文件的合宪性与合法性。这将有效地保证地方政府不得违犯宪法及全国性法律，实现实质上的国家统一。

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